Coyuntura

Colombia y la normatividad anti-lavado de activos: La influencia del Grupo de Acción Financiera

Colombia and Anti-Money Laundering Regulations: The Influence of the Financial Action Task Force

Olivia Thomas1

1. Politóloga y lingüista española del Fort Lewis College, Estados Unidos. Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia. othomas@unal.edu.co.

Recibido: 12 de julio de 2023. Revisado: 13 de septiembre de 2023. Aceptado: 25 de octubre de 2024

https://doi.org/10.32719/26312549.2023.23.2

Para citar este artículo: Thomas, Olivia. “Colombia y la normatividad anti-lavado de activos: La influencia del Grupo de Acción Financiera”. Comentario Internacional 23 (2024): 31-51.


Resumen

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) orienta las normas internacionales en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Dado el pasado de Colombia al respecto, especialmente en el contexto del conflicto entre grupos guerrilleros, grupos paramilitares y el Estado, este trabajo de investigación busca responder la siguiente pregunta: ¿cómo ha adoptado Colombia las normas del GAFI en su propia guerra contra el lavado de activos? Esto se hace mediante una investigación de las evaluaciones mutuas de Colombia realizadas por el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT), junto con un estudio de las normas contra el blanqueo de capitales vigentes en el país. Después de revisar las recomendaciones que el GAFILAT propuso a Colombia, se analiza su implementación. Las conclusiones incluyen una explicación detallada de cómo se aplicaron estas recomendaciones y explican que la intensificación de las normas contra el lavado de dinero en el país son resultado de la intervención del GAFILAT. Sin embargo, no está claro si esto ha tenido necesariamente un impacto positivo en la guerra contra el lavado de activos de Colombia, porque hay inconsistencias en el número de recomendaciones cumplidas y no se analiza ningún dato cuantitativo de dinero.

Palabras clave: Colombia, política, normas, blanqueo, dinero, GAFI

Abstract

The Financial Action Task Force (FATF) guides international standards on money laundering and terrorist financing. Given Colombia’s past in money laundering, especially in the context of the country’s conflict between guerrilla groups, paramilitary groups and the state, this research paper seeks to answer the question “How has Colombia adopted FATF standards in its own war against money laundering?” This is done through an investigation of the mutual evaluations of Colombia conducted by the Latin American Financial Action Task Force (GAFILAT) along with a study of Colombia’s existing anti-money laundering regulations. After reviewing the recommendations that GAFILAT proposed to Colombia as a result of the mutual evaluations, this paper will analyze the implementation of those recommendations. The conclusions of this paper include a detailed explanation of how these anti-money laundering recommendations were implemented in Colombia and that the country’s intensified anti-money laundering regulations are the result of GAFILAT. However, it is unclear whether this implementation has necessarily had a positive impact on Colombia’s anti-money laundering war because there are inconsistencies in the number of recommendations met and the work is not analyzed along with any quantitative money data.

Keywords: Colombia, politics, legislation, money-laundering, money, FATF


Introducción

La última reunión del Grupo de Acción Financiera (GAFI) tuvo lugar en febrero de 2023, con Luis Eduardo Llinás Chica, director general de la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) de Colombia, presente en París.1 Allí dijo esto:

En este importante escenario conoceremos los lineamientos y procedimientos internacionales estipulados por el GAFI, que nos ayudarán a preparar nuestro sistema antilavado de cara a lo que será la Quinta Ronda de Evaluaciones Mutuas, espacio en el que, entre otras mediciones globales, los dieciocho países miembros del GAFILAT [Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica] evaluarán el desempeño de Colombia y su aparato institucional y legal en la lucha [contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo].2

Esta quinta evaluación mutua será otra oportunidad para que Colombia se presente como un país seguro para inversores extranjeros y relaciones internacionales.

Para entender cómo los lineamientos y procedimientos internacionales del GAFI inciden en la política contra el lavado de activos de Colombia, este trabajo va a investigar la historia del grupo y de Colombia al respecto, y la relación que tiene el GAFI con las normas en Colombia. Después de un estado del arte exponiendo lo anterior, se presentarán la aproximación metodológica cualitativa de la investigación, el análisis y unas conclusiones.

El trabajo se centra en la siguiente pregunta: ¿cómo ha adoptado Colombia las normas del GAFI en su propia normatividad contra el lavado de activos? Con esta pregunta, se pretenden realizar dos objetivos: 1. identificar cómo las normas del GAFI relacionadas con la lucha contra el lavado de activos se vinculan con las normas al respecto en Colombia; y 2. analizar la adopción de las normas del GAFI en Colombia para entender cómo han afectado la estrategia colombiana acerca del lavado de activos. La hipótesis del trabajo es que Colombia ha implementado las normas del GAFI en su propia lucha contra el lavado de activos a través de la intensificación de los sistemas anti-lavado de activos del país.

Estado del arte

Historia del GAFI y del GAFILAT

En julio de 1989 se reunió el G7 en París para su cumbre anual.3 El grupo reúne a los países con las economías más grandes del mundo: Francia, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Japón e Italia. Cuenta también con la participación de la Comisión Europea. En aquella cumbre surgió no por primera vez el tema de las drogas, una cuestión que los Estados miembros hacía tiempo veían como muy grave. Para abordarla, incluyeron en su declaración económica los siguientes parágrafos:

52. El problema de la droga ha alcanzado proporciones devastadoras. Subrayamos la urgente necesidad de una acción decisiva, tanto a escala nacional como internacional. Instamos a todos los países, especialmente a aquellos en los que la producción, el comercio y el consumo de drogas son importantes, a que se sumen a nuestros esfuerzos para contrarrestar la producción de drogas, reducir la demanda y llevar adelante la lucha contra el propio tráfico de drogas y el blanqueo de su producto.

53. En consecuencia, resolvemos adoptar las siguientes medidas en los foros pertinentes: [...]

Con esta última viñeta, se creó el GAFI, constituido por los Estados miembros del G7, la Comisión Europea y ocho países adicionales. En abril de 1990, el GAFI publicó un reporte con cuarenta recomendaciones para la construcción de un plan estatal para combatir el lavado de activos. Se agregaron ocho recomendaciones acerca de la financiación del terrorismo en octubre de 2001, y una más en octubre de 2004. En 2012, el GAFI revisó la totalidad de sus recomendaciones y las consolidó otra vez en cuarenta que abarcan tanto el lavado de activos y la financiación del terrorismo como la financiación de armas de destrucción masiva.5

En diciembre de 2000, nueve países latinoamericanos firmaron un memorando de entendimiento en Cartagena (Colombia) para crear el GAFILAT.6 Este grupo está compuesto actualmente por dieciocho países y sirve como un grupo regional del GAFI, sujeto a las mismas cuarenta recomendaciones y mecanismos de elaboración, revisión y modificación.7

Tanto el GAFI como el GAFILAT aplican un sistema de evaluaciones mutuas, capacitaciones y asistencia técnica para sus Estados miembros. Las evaluaciones mutuas las exponen los otros miembros del grupo, con el fin de identificar puntos débiles en los sistemas y mecanismos del país analizado. El GAFI y el GAFILAT también ofrecen capacitaciones para los agentes públicos de los Estados miembros, para que todos estén al día con respecto a la prevención y el combate al crimen organizado.

Por su enfoque en temas como el lavado de activos y la financiación del terrorismo, antes de seguir adelante en este proyecto cabe detenerse en cómo el GAFI y el GAFILAT definen los conceptos. El lavado de activos se define como

el proceso a través del cual es encubierto el origen de los fondos generados mediante el ejercicio de algunas actividades ilegales o criminales (por ejemplo narcotráfico o estupefacientes, contrabando de armas, corrupción, desfalco, crímenes de guante blanco, extorsión, secuestro, piratería, etc.). El objetivo de la operación, que generalmente se realiza en varios niveles, consiste en hacer que los fondos o activos obtenidos a través de actividades ilícitas aparezcan como el fruto de actividades legítimas y circulen sin problema en el sistema financiero.8

El GAFILAT define la financiación del terrorismo como

cada asistencia, apoyo o conspiración, sea en forma directa o indirecta, para coleccionar fondos con la intención [de] que se usen con el fin de cometer un acto terrorista, sea por un autor individual o una organización terrorista. Pueden ser tanto fondos lícitos como ilícitos.9

Así se definirán los términos en adelante para este proyecto, incluyendo en la siguiente sección, sobre la introducción de Colombia en la historia del GAFI y el GAFILAT.

Historia de Colombia y el GAFI(LAT)

Colombia fue uno de los nueve países de América Latina que asistieron a la creación del GAFILAT en diciembre de 2000.10 Sin embargo, tardó hasta 2008 en aprobar el Memorando de Entendimiento entre los Gobiernos de los Estados del Grupo de Acción Financiera de Sudamérica contra el Lavado de Activos, y hasta 2009 en adoptar formalmente sus recomendaciones mediante la expedición de la Ley 1186.11

Dentro de tantas normas y recomendaciones del GAFI(LAT) para sus Estados parte, son relevantes para esta investigación las relacionadas con el lavado de activos. Enseguida se destacarán las que se toman en cuenta para este análisis.

Normas del GAFI(LAT) relacionadas con el lavado de activos

Las cuarenta recomendaciones del GAFI dicen lo siguiente acerca del lavado de activos:

Los países deben tipificar el lavado de activos en base a la Convención de Viena y la Convención de Palermo. Los países deben aplicar el delito de lavado de activos a todos los delitos graves, con la finalidad de incluir la mayor gama posible de delitos determinantes.12

La Convención de Viena a la que se refiere el GAFI es la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, de 1988, que dice lo siguiente en el tercer artículo:

1. Cada una de las partes adoptará las medidas que sean necesarias para tipificar como delitos penales en su derecho interno, cuando se cometan intencionalmente: […]

b) i) La conversión o la transferencia de bienes a sabiendas de que tales bienes proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados […], o de un acto de participación en tal delito o delitos, con objeto de ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes o de ayudar a cualquier persona que participe en la comisión de tal delito o delitos a eludir las consecuencias jurídicas de sus acciones;

ii) La ocultación o el encubrimiento de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad reales de bienes, o de derechos relativos a tales bienes, a sabiendas de que proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados […] o de un acto de participación en tal delito o delitos. […]

c) Reserva de sus principios constitucionales y de los conceptos fundamentales de su ordenamiento jurídico:

i) La adquisición, la posesión o la utilización de bienes, a sabiendas, en el momento de recibirlos, de que tales bienes proceden de alguno o algunos de los delitos tipificados […] o de un acto de participación en tal delito o delitos […].

4. a) Cada una de las partes dispondrá que por la comisión de los delitos tipificados […] se apliquen sanciones proporcionadas a la gravedad de esos delitos, tales como la pena de prisión u otras formas de privación de libertad, las sanciones pecuniarias y el decomiso.13

Asimismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos (Convención de Palermo de 2004), señala en su art. 7:

1. Cada Estado parte:

a) Establecerá un amplio régimen interno de reglamentación y supervisión de los bancos y las instituciones financieras no bancarias y, cuando proceda, de otros órganos situados dentro de su jurisdicción que sean particularmente susceptibles de utilizarse para el blanqueo de dinero, a fin de prevenir y detectar todas las formas de blanqueo de dinero, y en ese régimen se hará hincapié en los requisitos relativos a la identificación del cliente, el establecimiento de registros y la denuncia de las transacciones sospechosas;

b) Garantizará, sin perjuicio de la aplicación de los artículos 18 y 27 de la presente Convención, que las autoridades de administración, reglamentación y cumplimiento de la ley y demás autoridades encargadas de combatir el blanqueo de dinero (incluidas, cuando sea pertinente con arreglo al derecho interno, las autoridades judiciales) sean capaces de cooperar e intercambiar información a nivel nacional e internacional de conformidad con las condiciones prescritas en el derecho interno y, a tal fin, considerará la posibilidad de establecer una dependencia de inteligencia financiera que sirva de centro nacional de recopilación, análisis y difusión de información sobre posibles actividades de blanqueo de dinero.

2. Los Estados parte considerarán la posibilidad de aplicar medidas viables para detectar y vigilar el movimiento transfronterizo de efectivo y de títulos negociables pertinentes, con sujeción a salvaguardias que garanticen la debida utilización de la información y sin restringir en modo alguno la circulación de capitales lícitos. Esas medidas podrán incluir la exigencia de que los particulares y las entidades comerciales notifiquen las transferencias transfronterizas de cantidades elevadas de efectivo y de títulos negociables pertinentes.14

Para consolidar las normas detalladas arriba, cada Estado parte: 1. tipificará como delito el lavado de dinero con sanciones adecuadas que priven al perpetrador de su libertad; y 2. implementará un protocolo doméstico para instituciones financieras y otras entidades vulnerables al lavado de dinero. Cuando el GAFILAT dio la bienvenida a Colombia, el país ya tenía codificadas normas relacionadas con las destacadas por el GAFI.

Normas colombianas relacionadas con el lavado de activos anteriores al GAFI(LAT)

Aún antes de la aprobación colombiana en 2008 del memorando de entendimiento que formó la GAFILAT, el país regulaba el lavado de activos en el art. 177 del Código Penal vigente en aquel momento (Decreto 100 de 1980), y luego tipificó el delito por medio de la Ley 190 de 1995 en el Estatuto Anticorrupción.15 Esto ocurrió porque Colombia transitaba por mucha violencia y conflicto alrededor del narcotráfico y el lavado de activos aún antes de la formación tanto del GAFI en 1989 como del GAFILAT en 2000.16

Poco después del Estatuto Anticorrupción de 1995, se estableció la Ley 365 de 1997, en la cual se define el lavado de activos como un tipo penal autónomo, cuyos orígenes son “extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo, rebelión o relacionados con el tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas”.17 Esta ley también creó un tipo penal conocido como “omisión de control” para los empleados del sector financiero que no cumplieran con la obligación de reportar sus activos.

En 1999, bajo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se estableció la UIAF como una unidad administrativa de inteligencia financiera con el objetivo de prevenir el lavado de activos y la financiación del terrorismo. Fue creada por la Ley 526 y reglamentada por el Decreto 1497 de 2002 y el Decreto Compilatorio 1068 de 2015.18 Empezó a formar parte de la Comunidad de Inteligencia Económica y Financiera mediante la Ley 1621 de 2013.19

En 2001 comenzó a aplicarse un nuevo código penal colombiano con un capítulo denominado “Del lavado de activos”, en el título X. La ley se refiere al lavado de activos como tipo básico en el art. 323, a circunstancias específicas de agravación en el art. 324 y a los detalles de la omisión de control en el art. 325. La descripción del delito se amplió para incluir el “tráfico de armas, delitos contra el sistema financiero, la administración pública, o vinculados con el producto de delitos objeto de un concierto para delinquir”.20 Se agregaron más fuentes y detalles a esa descripción a través de los años, como “la financiación del terrorismo y la administración de los recursos relacionados con actividades terroristas”.21

En 2004 se establecieron otras normativas acerca del lavado de activos: el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 3420, mediante los cuales “se modifica la composición y funciones de la Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control de Lavado de Activos”.22 Con ello se busca detectar y controlar el lavado de activos tanto como prevenirlo. Para este fin, también se expidió la Ley 964 de 2005, que dicta las normas a las que debe sujetarse el Gobierno nacional en cuanto a los recursos captados del público.23

Aproximación metodológica

Para llevar a cabo un análisis cualitativo de cómo Colombia ha adoptado las normas del GAFI en su propia lucha contra el lavado de activos, este trabajo va a examinar las evaluaciones mutuas del GAFILAT como la variable dependiente, sumado al recorrido normativo del lavado de activos detallado anteriormente y elaborado también a continuación. Las razones son, primero, que las evaluaciones mutuas son la manera principal de juzgar a los países que forman parte del GAFILAT, al tiempo que ofrecen una vista detallada de su normatividad; y, segundo, que las evaluaciones mutuas son los únicos documentos evaluativos disponibles del GAFILAT para Colombia.

La variable independiente, entonces, son las recomendaciones del GAFILAT acerca del lavado de dinero, las más relevantes de las cuales ya se detallaron. Se suma a estas dos variables un gráfico de la cumplimentación de las recomendaciones de GAFILAT en Colombia simplemente para ilustrar las variables de manera visual. No forma parte de la metodología.

El marco teórico principal de este trabajo es el institucionalismo, una teoría que “comprende el abordaje de las instituciones formales o informales en cuanto rasgos estructurales que constituyen la sociedad, son estables en el tiempo, afectan el comportamiento individual y usualmente se fundamentan en cierto sentido de valores compartidos”.24 Es decir, se enfoca en las leyes y en el papel importante que tienen en la acción gubernamental. Este marco teórico permitirá que se entienda al GAFILAT y al Gobierno colombiano como instituciones cuyos comportamientos se influyen mutuamente.

El institucionalismo ha evolucionado significativamente desde sus orígenes. Sus primeros desarrollos se remontan al trabajo de economistas como Thorstein Veblen y John R. Commons, quienes analizaron las instituciones económicas y su influencia en el comportamiento humano.25 No obstante, el institucionalismo moderno, o “nuevo institucionalismo”, adquirió mayor relevancia en las ciencias sociales durante los años 1980, con importantes contribuciones de autores como James G. March y Johan P. Olsen, quienes, en su influyente artículo “The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, de 1984, redefinieron las instituciones como marcos normativos que estructuran el comportamiento, no solo como reglas formales, sino también como normas informales profundamente arraigadas en la cultura y los valores.26

Otro autor clave es Douglass North, quien, desde una perspectiva económica, destacó en su libro Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, de 1990, el papel de las instituciones como las “reglas del juego” que influyen en el desempeño económico y la interacción política.27 Similarmente, Elinor Ostrom, en su libro Governing the Commons, también de 1990, contribuyó de manera significativa al estudio de cómo las instituciones pueden facilitar la cooperación y la gestión colectiva de los recursos.28

Para complementar la teoría del institucionalismo, este análisis empleará el constructivismo, que en las relaciones internacionales enfatiza el papel de las ideas, las normas y los discursos en la construcción de la realidad política global. A diferencia de enfoques más materialistas como el realismo o el liberalismo, el constructivismo sostiene que los actores internacionales (como los Estados) no actúan únicamente en función de intereses materiales, sino influenciados por creencias compartidas, identidades y normas sociales.29

En este sentido, los Estados no solo reaccionan ante amenazas o incentivos económicos; además, buscan conformarse a las expectativas internacionales para mantener una imagen adecuada dentro de la comunidad global. Alexander Wendt, uno de los principales teóricos del constructivismo, sostiene que la estructura de los intereses y las identidades estatales no está dada, sino que se construye a través de la interacción social.30 Esto significa que las normas internacionales —como las establecidas por el GAFI en la lucha contra el lavado de dinero— influyen en las políticas nacionales debido a la presión externa, pero también porque Estados como Colombia quieren alinearse con ciertos valores y normas globales que legitimen su papel en la comunidad internacional.

Martha Finnemore añade que las intervenciones y las políticas internacionales muchas veces están guiadas por la idea de cumplir con expectativas normativas internacionales. La autora sostiene que los Estados buscan, así, ganar legitimidad y ser considerados miembros responsables dentro de la comunidad global.31 En este sentido, la adopción de las normas del GAFI por parte de Colombia debe entenderse no solo como una respuesta estratégica, sino también como un esfuerzo por reforzar su identidad como un actor responsable y cooperativo en la lucha global contra el crimen financiero.

Para iniciar con el análisis dentro de aquella metodología, se revisa primero el cumplimiento de las recomendaciones del GAFI por parte de Colombia, en sus tres evaluaciones mutuas completadas hasta el año 2023. Luego se identifican las varias maneras en que el país ha respondido a e incorporado dichas recomendaciones. Se termina con una discusión de la importancia y los impactos de la adopción de aquellas normas.

¿Cómo ha adoptado Colombia las normas del GAFI en su propia lucha contra el lavado de activos?

Aunque Colombia ha tenido una historia llena de normas contra el lavado de activos, su membresía al GAFILAT, que inició en 2009, marcó un giro en su estrategia, porque hizo que el país estuviera vulnerable a las evaluaciones del GAFILAT acerca de las normas recomendadas contra el lavado de activos.

En la primera evaluación mutua de Colombia, en 2008, se publicó que el país cumplía con diecinueve recomendaciones, cumplía mayormente con veintiuna, cumplía parcialmente con ocho y no cumplía con una.32 En respuesta a esta evaluación mutua, la secretaria ejecutiva publicó un informe de avance mediante el cual explicó las medidas que Colombia había tomado anteriormente para resolver algunas de las recomendaciones no cumplidas o parcialmente cumplidas.33

Se puede deducir que estos primeros cambios en las normas colombianas relacionadas con el GAFILAT se hicieron en respuesta a su nuevo estatus como miembro, dado que se sabía que iba a haber más escrutinio internacional. Por ejemplo, con respecto a la recomendación 5, referida a la debida diligencia con la clientela, el informe subraya que mediante varias circulares se habían implementado en Colombia los lineamientos mencionados en las cuarenta recomendaciones, para que fuera mejor el resultado de la segunda ronda de evaluación.34

Esta tuvo lugar en 2017, pero mientras tanto cambió la metodología de las evaluaciones: las recomendaciones especiales fueron consolidadas en las cuarenta recomendaciones. Teniendo esto en cuenta, Colombia cumplía con nueve recomendaciones, cumplía mayormente con catorce, cumplía parcialmente con quince y no cumplía con una.35

Aunque pareciera que el cumplimiento de Colombia con las cuarenta recomendaciones había bajado, aun teniendo en cuenta el cambio de la metodología, basta decir que el país claramente cambió sus normas relacionadas al lavado de activos. No es decir que cambiaron positivamente, pero sí o sí cambiaron; de otra manera, habría recibido la misma puntuación por parte del GAFILAT. No obstante, más allá de esta lógica, en los reportes también se describe en detalle lo llevado a cabo por Colombia entre 2008 y 2017 para que su valoración cambiara tanto.

Después de esta segunda valoración, Colombia solicitó una evaluación nueva para 2021, que fue publicada en 2022 por el GAFILAT. En ella se relata que Colombia progresó en su manejo de diez de las recomendaciones originalmente valoradas como cumplidas parcialmente. De estas, cinco cambiaron su valoración a cumplidas.


Figura 1. Recomendaciones cumplidas


Gráfico

Fuente: GAFILAT, Sexto Informe de Seguimiento Intensificado.

Algunas de las normas relacionadas específicamente con el lavado de dinero que Colombia adoptó y desarrolló fueron las siguientes:

Se ha establecido que Colombia sí adoptó las normas del GAFI sobre el lavado de activos, pero es importante analizar cómo. En el país existen 33 entidades del Sistema Anti-Lavado de Activos y contra el Financiamiento del Terrorismo (Sistema ALA/CFT). Todas, incluyendo al Departamento Nacional de Planeación y a la UIAF, apoyaron al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) en la aprobación de una nueva política pública anti-lavado de activos el día 9 de agosto de 2021, CONPES 4042. La política se basa en cuatro ejes:

  1. Promoción del conocimiento permanente entre los actores del Sistema ALA/CFT para generar mayores competencias.
  2. Fortalecimiento del marco normativo del Sistema ALA/CFT para adaptarlo a los estándares internacionales.
  3. Fortalecimiento de la gestión de la información del Sistema ALA/CFT.
  4. Consolidación de procesos de coordinación y cooperación entre los actores que conforman el sistema antilavado.42

Los elementos que se han identificado en este trabajo, aparte del CONPES, incluyen artículos de códigos penales, leyes de estatutos diferentes y circulares de varias entidades. La UIAF es el órgano encargado del cumplimiento de los estándares internacionales del GAFI, específicamente la recomendación 29, que sugiere la creación de un cuerpo de inteligencia con capacidad operativa, tecnológica y humana.43

Bajo el Ministerio de Defensa Nacional existen dos mecanismos importantes para la conformidad colombiana con las normas del GAFILAT: el Sistema de Administración del Riesgo de Lavado de Activos y Financiación al Terrorismo (SARLAFT) y el Sistema Integral para la Prevención de Lavado de Activos y la Financiación del Terrorismo (SIPLAFT). El SARLAFT es un mecanismo que permite a las entidades prevenir la pérdida o daño que pueden sufrir por su propensión a ser utilizadas como instrumento para el lavado de activos, y aplica a cualquier persona natural o jurídica que preste servicios de vigilancia y seguridad privada bajo la superintendencia del ramo, como las empresas transportadoras de valores o blindadoras de vehículos.44 Por su parte, el SIPLAFT es “un conjunto de políticas, procedimientos, mecanismos e instrumentos mínimos” para la prevención del lavado de activos que las empresas, incluyendo las de vigilancia y seguridad privada, deben adoptar.45 Las entidades que forman parte del SARLAFT o del SIPLAFT deben entregar a la UIAF, a través del Sistema de Reporte en línea, un reporte de operaciones sospechosas (ROS) si sospechan lavado de dinero. La UIAF entonces analiza el riesgo del reporte y se comunica con la Fiscalía General de la Nación, de ser necesario.

A finales de la década de 2010, después de la aprobación del memorando de entendimiento del GAFILAT, la UIAF implementó el modelo de gestión Sistémico, Amplio y Bidireccional para “lograr una mayor efectividad en la prevención y detección del lavado de activos”, según la Ley 526 de 1999 y la Ley 1121 de 2006.46 El plan de acción de la política pública anti-lavado de activos fue aprobado en el documento CONPES 3793, del 18 de diciembre de 2013. La Comisión de Coordinación Interinstitucional para el Control del Lavado de Activos, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, se encarga de los lineamientos de la política pública anti-lavado de activos. Aparte de aquellas entidades, el Gobierno también puede expedir actos administrativos para la prevención y detección del lavado de activos a través de agencias como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Vigilancia y Seguridad Privada y más.47

Es importante entender la normatividad colombiana relacionada con el lavado de activos, así como las fuentes que influyen en ella, no solamente por el bienestar del consumidor colombiano, sino también por sus vínculos con la guerra contra las drogas y sus implicaciones en las relaciones internacionales del país. El lavado de activos está claramente vinculado con la guerra contra las drogas en Colombia porque, según el art. 323 del cap. V del título X del libro II del Código Penal colombiano (Ley 599 de 2000),

[e]l que adquiera, resguarde, invierta, transporte, transforme, almacene, conserve, custodie o administre bienes que tengan su origen mediato o inmediato en actividades de tráfico de migrantes, trata de personas, extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo, rebelión, tráfico de armas, tráfico de menores de edad, financiación del terrorismo y administración de recursos relacionados con actividades terroristas, tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, delitos contra el sistema financiero, delitos contra la administración pública, contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero o favorecimiento y facilitación del contrabando, favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, en cualquiera de sus formas, o vinculados con el producto de delitos ejecutados bajo concierto para delinquir, o les dé a los bienes provenientes de dichas actividades apariencia de legalidad o los legalice, oculte o encubra la verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derecho sobre tales bienes o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito, incurrirá por esa sola conducta, en prisión de diez (10) a treinta (30) años y multa de mil (1000) a cincuenta mil (50 000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.48

El narcotráfico es una fuente de dinero ilícito que requiere su “lavado” para ser utilizado en la cotidianidad. Según Luna, Luong y Astolfi, se lo reconoce “como una actividad ilegal compleja y difícil que consiste en múltiples intercambios de bienes prohibidos entre productores, distribuidores y consumidores en un contexto similar al mercado”.49 La guerra contra las drogas en Colombia ha tenido como uno de sus elementos claves al narcotráfico; fue la violencia que surgió a partir de él en la década de 1970 lo que hizo que el Gobierno colombiano empezara a abordarlo como un problema de seguridad. Entonces, el vínculo entre el narcotráfico y el lavado de dinero es claro, y las normas contra el lavado de dinero intrínsecamente también son normas contra el narcotráfico. De este modo es que las normas adoptadas del GAFI en Colombia han incidido en la guerra contra las drogas.

Más normas contra el lavado de activos alineadas con el GAFI, así como un cumplimiento alto de sus recomendaciones, también son importantes para las relaciones internacionales de Colombia. Los países que cumplen con las recomendaciones del Grupo y obtienen buenos resultados en sus evaluaciones mutuas a menudo ven aumentada la confianza de los inversores internacionales. Según Schott, “una evaluación mutua positiva del GAFI señala a los mercados globales que un país se toma en serio la lucha contra los delitos financieros, lo que conduce a un incremento en los flujos de inversión extranjera directa”.50 Esto se debe a que los inversores priorizan entornos financieros donde los riesgos de lavado de activos o financiación del terrorismo sean bajos, pues se asegura una mayor estabilidad legal y el cumplimiento de normas internacionales.

Por otro lado, los países que obtienen malos resultados en las evaluaciones mutuas, o que el GAFI clasifica como jurisdicciones de alto riesgo, suelen experimentar una reducción en la inversión extranjera. Drezner señala que “la inclusión en las listas grises o negras del GAFI tiende a disuadir a las corporaciones multinacionales de establecer operaciones en los países afectados, debido al aumento del escrutinio regulatorio y el potencial de sanciones financieras”.51

Por lo tanto, la capacidad de un país como Colombia para cumplir con las cuarenta recomendaciones está directamente relacionada con su atractivo para los inversores globales. El cumplimiento no solo refuerza la credibilidad de sus instituciones financieras, sino que también mitiga los riesgos que desincentivan el capital extranjero.

Conclusiones

Este trabajo ha mostrado la gran cantidad de maneras en que Colombia ha adoptado las normas del GAFI en su propia lucha contra el lavado de activos. Lo ha hecho a través de la creación de instituciones, la expedición de legislación, la participación en evaluaciones mutuas y capacitaciones, la asistencia a plenos del GAFI y la adscripción a convenios internacionales, entre otros. Pero cabe resaltar que, aún antes de la formación del GAFI, Colombia tenía en sus normas elementos anti-lavado de dinero. El surgimiento del GAFI y del GAFILAT como entidades internacionales solamente influyó en ellos.

Este trabajo buscó identificar cómo exactamente esta influencia tuvo lugar, mediante un análisis cualitativo de las normas nacionales y de las evaluaciones mutuas del GAFI para Colombia. La hipótesis del trabajo era que Colombia ha implementado las normas del GAFI a través de la intensificación de los sistemas anti-lavado de activos del país.

Para concluir, sí se puede decir que el sistema anti-lavado de activos del país se ha intensificado gracias a la formación del GAFILAT, dado que esta organización implementó un método de evaluación que publica una puntuación para el mundo entero y tiene implicaciones en las relaciones internacionales del país evaluado. Sin embargo, esta investigación ha develado que el impacto no fue necesariamente positivo en cuanto al lavado de activos en Colombia, dado que el porcentaje de las recomendaciones del GAFI cumplidas disminuyó después de la primera evaluación mutua. Se recomienda otra investigación para determinar esto.

El fenómeno del lavado de dinero ha sido muy destructivo en Colombia. Las normas introducidas por el Estado para mitigarlo son muchas, y la creación del GAFILAT las aumentó. Sin embargo, la integración de esas normas solamente fue posible por la cooperación voluntaria de Colombia con el GAFI y, ante todo, por las acciones tomadas independientemente de cualquier preocupación internacional, para abordar el fenómeno del narcotráfico y el lavado de activos internamente.


1. Carolina Salazar, “Director de la UIAF se reúne con el GAFI para reforzar la lucha contra lavado de activos”, La República, 20 de febrero de 2023, https://tinyurl.com/kxyankt7.

2. Ibíd., párr. 5.

3. G7, Economic Declaration, 16 de julio de 1989, https://tinyurl.com/nhpnet8n.

4. Ibíd., párrs. 52-3.

5. GAFI, “History of the FATF”, FATF, accedido 6 de mayo de 2025, https://tinyurl.com/4mu6mfzk.

6. GAFILAT, “Preguntas frecuentes”, GAFILAT, accedido 6 de mayo de 2025, https://tinyurl.com/3t6zrbb8.

7. GAFILAT, “¿Qué es el GAFILAT?”, GAFILAT, accedido 6 de mayo de 2025, https://tinyurl.com/ywsk3wty.

8. GAFILAT, “Preguntas frecuentes”, párr. 5.

9. Ibíd., párr. 6.

10. Ibíd., párr. 13.

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Thomas, O. (2025). Colombia y la normatividad anti-lavado de activos: La influencia del Grupo de Acción Financiera.  Revista Comentario Internacional 23. Publicado bajo licencia  CC BY-NC 4.0