Coyuntura

El auge de la paradiplomacia china, ¿una oportunidad para Ecuador?

The Rise of China’s Paradiplomacy, an Opportunity for Ecuador?

Carlos Simba*

* Licenciado en Relaciones Internacionales y Asuntos Exteriores. Máster en Gestión del Desarrollo. crackcarlos12@gmail.com.

Recibido: 13 de abril de 2021. Revisado: 27 de agosto de 2024. Aceptado: 22 de octubre de 2024

https://doi.org/10.32719/26312549.2022.22.2

Para citar este artículo: Simba, Carlos. “El auge de la paradiplomacia china, ¿una oportunidad para Ecuador?”. Comentario Internacional 22 (2024): 33-61.


Resumen

El artículo tiene como objeto presentar una visión general de la paradiplomacia y sus procesos en Ecuador y China en las últimas décadas. Se precisa dar un contexto al desarrollo de esta práctica en la política subestatal, junto al alcance positivo, las limitaciones y los retos de cada región en particular. Además, se buscan ejemplificar los beneficios políticos, económicos, sociales y culturales que trae promover la paradiplomacia como una forma regular de realizar relaciones internacionales entre Gobiernos subestatales, especialmente entre Gobiernos centrales distantes tanto geográfica como ideológicamente. Finalmente, se aborda la relación entre Ecuador y China y se exponen brevemente los beneficios que los Gobiernos autónomos descentralizados ecuatorianos podrían obtener del auge de sus contrapartes chinas en las esferas política y económica asiáticas. Se encuentra que la paradiplomacia china presenta una oportunidad para sus contrapartes ecuatorianas de ser parte de una red económica y política global y regional que se está generando alrededor de las principales zonas económicas chinas.

Palabras clave: paradiplomacia, Ecuador, China, relaciones internacionales, Gobiernos subestatales

Abstract

This paper aims to present an overview of paradiplomacy and its processes in Ecuador and China in recent decades. It is necessary to give a context to the development of this practice in subnational politics, together with the positive scope, limitations and challenges that are found in each region in particular. Furthermore, it seeks to exemplify the political, economic, social, and cultural benefits that promote paradiplomacy as a regular way of conducting international relations between subnational governments, especially between distant central governments, both geographically and ideologically. Finally, it showcases the relationship between Ecuador and China, and briefly addresses the benefits that Ecuadorian subnational governments could obtain from the rise of their Chinese counterparts in the Asian political and economic sphere. Chinese paradiplomacy is found to present an opportunity for its Ecuadorian counterparts to be part of a global and regional economic and political network that is being generated around major Chinese economic zones.

Keywords: paradiplomacy, Ecuador, China, international relations, subnational governments


Introducción

Las relaciones internacionales son un campo que, hasta hace pocas décadas, se ha centrado en el estudio del Estado-nación, particularmente en cómo las mayores superpotencias, economías y bloques dan forma a la arena internacional a su voluntad. Sin embargo, varios cambios en los regímenes internacionales han añadido a esta disciplina actores por estudiar: procesos como la globalización, la descentralización y la cooperación bilateral, triangular y Sur-Sur han promovido a los actores subestatales a casos de estudio para entender las políticas nacionales e internacionales en ámbitos políticos, económicos, culturales y geográficos. El aumento de actores subestatales y su influencia en la política mundial crecen constantemente, lo que agrega densidad a la comprensión de las interacciones cotidianas en la política mundial. Debido a esto, el marco de las relaciones internacionales ha de abordar el análisis de las acciones de dichas entidades subestatales a varios niveles, así como las respuestas de Estados, organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG).

Hoy en día, varios de estos actores incluyen ciudades, provincias y regiones, entre otros distintos nombres para Gobiernos subestatales, como nuevas figuras de esta disciplina.1 Desde que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) declaró la “era urbana” al inicio del milenio, las crecientes interdependencias entre globalización y regionalización han acortado la distancia entre lo local y lo remoto, convirtiendo a las ciudades en un término medio para el análisis posterior de los cambios sociales.2 Conjuntamente, las tendencias globales hacia la urbanización y la descentralización de las competencias gubernamentales y la actividad subestatal entre dichas entidades internacionales explican gradualmente efectos mayores y más profundos en la vida cotidiana de los ciudadanos en todo el mundo.

En este artículo vamos a introducir el concepto de paradiplomacia, sus ventajas y retos como una práctica de los Gobiernos subestatales en el ámbito regional y global. Seguido, se expondrá la paradiplomacia en Ecuador, junto con sus actores y marcos de acción establecidos y pasados. A continuación se expondrá la paradiplomacia en la República Popular de China, su rol dentro del Estado, y su potencial en los objetivos regionales trazados por el Gobierno de Pekín. Para concluir, se debatirá cuán oportuno es que los Gobiernos subestatales ecuatorianos intensifiquen su relación con sus contrapartes chinas ante la coyuntura nacional.

La paradiplomacia

La paradiplomacia, que es simplemente la abreviatura de diplomacia paralela, es un concepto desarrollado a principios de la década de 1990 por los profesores Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos. El término se refiere a la práctica de las relaciones exteriores por parte de Gobiernos subestatales, a través de la formación de contactos permanentes o ad hoc con otras entidades internacionales.3 Las prácticas paradiplomáticas se institucionalizan a través de varios métodos, como visitas oficiales a otros países, la participación en eventos en el extranjero o la apertura de ministerios regionales de relaciones exteriores tanto a nivel nacional como internacional. La paradiplomacia establece, por lo tanto, una desviación de la práctica diplomática ortodoxa, que aborda como primordiales la seguridad nacional y la agenda económica, con un enfoque menor en las realidades territoriales de cada una de las entidades subestatales.4 Entonces, la paradiplomacia representa no solo una solución alternativa a los objetivos nacionales de la diplomacia tradicional, sino un nuevo aspecto de las relaciones exteriores modernas entre actores interconectados e interdependientes que impulsan gran parte de la política y la economía globales.5

Desde un punto de vista teórico, la paradiplomacia en las relaciones internacionales se encuentra en un limbo conceptual entre las diferentes perspectivas clásicas de la disciplina. El rol de los actores subestatales en el ámbito internacional moderno ya no puede entenderse en las líneas del realismo, el liberalismo o el constructivismo, por lo que se ha buscado analizar individualmente las prácticas de cada entidad subnacional en comparación con los procesos tradicionales de política exterior.6 Es Nahuel Oddone quien nos da diversas aproximaciones teóricas para analizar la paradiplomacia en la política exterior contemporánea:

Incluso si hay ocasiones en que las acciones de los actores subestatales no pueden ser definidas en un marco teórico, estas prácticas aún se encuentran en proceso de conceptualización dentro del sistema internacional, por lo que se espera que se sigan estudiando los espacios donde se realizan.

Existe una amplia gama de razones por las que los Gobiernos subestatales se involucran en la paradiplomacia, la mayoría de las cuales se relacionan con las dimensiones económicas, políticas, culturales y geográficas de sus competencias.8 Primeramente, los diferentes niveles de gobierno pueden encontrar innovación de políticas en el ámbito internacional a través de la asociación con entidades que enfrentan desafíos similares. Por medio de acuerdos de cooperación, foros, proyectos y capacitación, los participantes pueden fortalecer sus prácticas de gobernanza y brindar mejores servicios a sus ciudadanos, particularmente en cuanto a desarrollo local.

Uno de los casos mejor estudiados en este ámbito han sido las operaciones integradas y urbanas entre las ciudades de São Paulo y Toronto: ambas presentaban déficits de infraestructura y servicios públicos, ante lo cual el intercambio de técnicos y recursos ayudó a desarrollar mejores políticas en movilidad, gestión de residuos, vivienda y seguridad pública.9 Para promover el desarrollo en una región específica, los Gobiernos subestatales también pueden crear corredores económicos con entidades similares que compartan las mismas fronteras, sin importar si estos niveles de gobierno son parte o no del mismo Estado-nación. Un ejemplo es la Convención Alpina, que une a ocho países alpinos, a la Unión Europea y a docenas de Gobiernos locales para fomentar la protección ambiental, el desarrollo del turismo, el control de transporte y el desarrollo sostenible de la cadena montañosa.10

Otros actores subestatales se mueven para promover su propia cultura e identidad en busca de recursos fuera de sus fronteras nacionales, especialmente si se encuentran en un país que no promueve una agenda multicultural o presentan aislamiento geográfico del resto del territorio. Ejemplos en este ámbito son las acciones tomadas por el País Vasco y Cataluña, que buscan dar a conocer a embajadas y consulados a nivel internacional los problemas de ambas comunidades autónomas, además de acercarse a movimientos nacionalistas extranjeros y a las diásporas vascas y catalanas.11 Adicionalmente, algunos Gobiernos buscan mejorar su economía a través de nuevos recursos y tecnología, promocionando sus productos y buscando inversión extranjera y turismo. Como ejemplo, las regiones de Emilia-Romaña y Apulia, en Italia, han formado directorios generales no solo para promover identidades distintivas en el área del Mediterráneo, sino también para atraer inversiones y turistas internacionales, a la vez que promueven sus empresas locales frente a las de regiones económicamente más dinámicas.12

Todo este margen de acción por parte de los Gobiernos subestatales implica una internacionalización que promociona el territorio en favor de su articulación con intereses privados para la inversión, la asistencia o el relacionamiento político y cultural. Existen más de una de centena de instrumentos y foros multilaterales a nivel global donde las administraciones locales y regionales se reúnen para promover prácticas paradiplomáticas y abordar temas comunes de su nivel de gobierno.

Por otra parte, en cada país funcionan diferentes marcos legales para promover estas acciones subestatales internacionalmente. Por lo común, la carta magna de cada Estado describe a las relaciones internacionales y a la defensa nacional como competencias exclusivas del Gobierno central, de modo que no forman parte de las negociaciones que manejan los actores subnacionales. Por lo demás, las acciones paradiplomáticas se basan en su mayoría en cumplir las competencias que ya tienen designadas, aunque trascendiendo las fronteras estatales. Así, los Gobiernos municipales o regionales deciden enriquecer y fortalecer sus agendas locales a través de un enfoque exterior, sin perjudicar sus competencias exclusivas.

No obstante, los límites establecidos en cuanto a la relación con la política exterior dependen de cada Estado. Países como Bélgica tienen institucionalizada la paradiplomacia en un nivel completo: los Gobiernos subestatales tienen la capacidad no solo de conducir con libertad sus relaciones externas, sino también de establecer representaciones diplomáticas exteriores permanentes, de fomentar redes de comercio y cooperación transnacionales entre Gobiernos de su nivel, e incluso de participar en la toma de decisiones de la política exterior belga. Argentina, por otra parte, toma la actividad paradiplomática como complementaria a su política exterior, con lo cual da pauta para que sus provincias participen de manera limitada en actividades económicas y situaciones transfronterizas regionales, incluso si no tienen gran capacidad de influenciar en la política federal. Asimismo, hay países como India, que, incluso si ha permitido estas actividades a nivel subnacional de manera esporádica, sigue teniendo un federalismo muy centralizado, que limita verdaderamente la participación de estas entidades en las negociaciones y en la toma de decisiones.13

Oportunidades y desafíos de la paradiplomacia

En lo que respecta a las relaciones entre los niveles de gobierno, la paradiplomacia resulta tanto un desafío como una oportunidad para el Estado-nación: abre canales para una forma más democrática y efectiva de conducir las relaciones exteriores y, sin embargo, debido a que es una función delegada a los Gobiernos subestatales, no es algo regulado directamente.14 En ocasiones, los intereses de los Gobiernos estatales en el exterior se ven limitados por sus propias competencias, establecidas por la Constitución de su Estado, y dependen en gran medida de empresas privadas y de organizaciones sin fines de lucro para avanzar internacionalmente. Varios Estados federales han reducido esta fricción a través de la coordinación activa entre los distintos niveles de gobierno, formulando nuevos marcos legales para la comunicación constante y la promoción de objetivos internacionales similares.15 En cualquier caso, la mayoría de los Estados apoyan, muchas veces explícitamente, las acciones paradiplomáticas por parte de sus Gobiernos subestatales, dado que representan las oportunidades antes descritas y, por el mismo principio de subsidiaridad, una gestión más efectiva del territorio.

No obstante, la participación de las entidades subestatales en los asuntos internacionales aún puede resultar problemática en distintos niveles. Las acciones internacionales realizadas por los Gobiernos locales carecen de un marco reglamentario, histórico y disciplinario, lo que no deslegitima su actuar, pero podría inquietar que quieran incursionar en relaciones más íntimas con otras entidades subnacionales. Los entes subestatales, libres de las responsabilidades y los beneficios de ser reconocidos como soberanos, actúan en un área gris de la estructura legal internacional, enmarcados bajo una visión centrada en el Estado, adoptada a partir de diversos tratados del siglo XX en materia de derecho internacional público y de la visión tradicional de las relaciones internacionales.16 Aun así, las últimas décadas han visto un creciente número de instrumentos a nivel subestatal: nombrando solo a algunos, encontramos acuerdos de cooperación, acuerdos de préstamos internacionales, protocolos de intención, intercambios de notas y declaraciones políticas entre varios Gobiernos subnacionales.

En otro ámbito, la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno para sus objetivos internacionales puede resultar difícil, dadas las diferencias políticas o discrepancias en las acciones para el desarrollo de los territorios. Un ejemplo es la práctica de la “paradiplomacia soberana” en los casos del País Vasco, Flandes y Valonia, cuyas relaciones internacionales van de la mano de la promoción de la agenda política de los Gobiernos subestatales, que expresan abiertamente el deseo de secesión del territorio mayor al que pertenecen.17

Otro ejemplo de relaciones internas tensas es el de un Estado extranjero que crea relaciones con un Gobierno subestatal con cuyo propio Gobierno central no tiene buenas relaciones. Esto se ejemplificó en 2018 en Australia, donde el primer ministro Scott Morrison no vio beneficios en el acuerdo de entendimiento entre China y el estado de Victoria, en la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés). Por medio de esta, se aceleró la aprobación de una nueva legislación federal que permite al ministro de Relaciones Exteriores revisar y descartar los acuerdos municipales con otras naciones.18 La secuencia inversa también se puede encontrar cuando los Gobiernos subestatales están políticamente aislados dentro de sus propios países y buscan externamente oxígeno y apoyo para sus gestiones: Mauricio Macri en Buenos Aires, Jordi Pujol en Cataluña y Mauricio Rodas en Quito, todos encontraron refugio en organizaciones paradiplomáticas internacionales que aportaron recursos, legitimidad y dirección a sus Gobiernos.19

Por supuesto, los beneficios y peligros de las prácticas paradiplomáticas no pueden analizarse solo a través de los paradigmas que se encuentran en la teoría de las relaciones internacionales, de modo que su estudio cae en una dimensión multidisciplinaria. El marco conceptual de esta disciplina sigue en pañales, y las comunidades epistémicas para la discusión de teorías y prácticas siguen dispersas en espacio físico y ámbitos de estudio. Es imperativo que se puedan promover desde la academia nuevas hipótesis sobre el tema para que la paradiplomacia no quede simplemente en una percepción alterna a las relaciones internacionales tradicionales. Solo así podrán ser exploradas, analizadas y aplicadas en nuevos contextos y territorios.

La paradiplomacia en Ecuador

El marco jurídico para la paradiplomacia contemporánea en Ecuador inicia en la Constitución de la República, que en su art. 261 da al Estado la competencia exclusiva de las relaciones internacionales.20 Sin embargo, los artículos siguientes (262-4 y 266) otorgan a los Gobiernos autónomos descentralizados (GAD) la facultad de gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias, siempre y cuando acrediten tener la capacidad operativa para realizarlo.21

Siguiendo la misma línea, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD) dicta en su art. 131 que los GAD podrán gestionar la obtención de recursos de la cooperación internacional y asistencia técnica para la consecución de sus competencias. En cuestiones de relaciones políticas y enlaces culturales, el art. 293 del COOTAD establece que los GAD pueden promover estatutos de hermanamiento con Gobiernos descentralizados de otros países del mundo; serán utilizados para posibilitar procesos de planificación orientados al fomento del desarrollo integral de los territorios y pueblos.22

La normativa más reciente que permite a los Gobiernos subestatales ecuatorianos la práctica de la paradiplomacia es la Resolución n.° 9 del Consejo Nacional de Competencias, que no solo entrega a los GAD la planificación, la gestión, la regulación, el control y la rectoría de la competencia de cooperación internacional, sino que les asigna la capacidad de gestionar y promover el posicionamiento y la representación del territorio en el contexto internacional.23 Esta resolución es clave para la actividad paradiplomática en Ecuador, ya que destaca la independencia de acción dentro de cada GAD para manejar una agenda internacional en relación con sus competencias y necesidades, sin autorización del Estado central.24 Es importante señalar que, aunque tengan esta libertad para elegir cómo formular la política pública internacional, los Gobiernos subestatales siempre se encuentran enmarcados dentro de un diálogo constante entre distintos niveles gubernamentales para alinear las relaciones internacionales locales con los planes de desarrollo local y nacional. De este modo, se generan espacios de articulación para identificar temas prioritarios.

En Ecuador, la actividad paradiplomática se concentra al nivel de las provincias y ciudades, cuyas capacidades se busca potenciar a través de la asistencia internacional. Provincias como Pichincha, Azuay y Chimborazo han enfocado sus relaciones internacionales en establecer lazos en foros con los cuales pueden fomentar intercambios culturales y promocionar productos y el turismo local. Las provincias de Guayas, Manabí y El Oro han agregado a lo antes mencionado acuerdos en cooperación de comercio, producción agrícola y conservación marina mediante diversos tratados y memorandos, fomentando sus provincias como ejes de crecimiento en la costa del océano Pacífico. En cambio, las ciudades ecuatorianas han tenido acciones más concretas a través de las hermandades de ciudades y la unión a foros regionales como Mercociudades y la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones. Los intercambios en estos foros permiten colaborar en lo referente a buenas prácticas en planificación, movilidad e infraestructura urbana.

No obstante, la práctica paradiplomática ha sido tangencial en la mayoría de los Gobiernos subestatales ecuatorianos, y son pocos los municipios y las provincias más grandes que han otorgado institucionalidad a un departamento específico para la gestión de la cooperación internacional. De los municipios, solo Quito y Cuenca tienen una dirección específica con la función de manejar la cooperación y las relaciones internacionales; los demás atribuyen estas facultades a otras direcciones, o directamente no reflejan estos procesos dentro de su gestión.25 En la actualidad, solo el Municipio de Cuenca ha establecido una estrategia de internacionalización para el período 2021-2025, mientras que el resto apenas menciona las relaciones internacionales dentro de sus planes de gobierno. Entes más grandes como los GAD provinciales tienen en su mayoría departamentos especializados en cooperación internacional y en manejar fondos traídos del exterior; sin embargo, emplean pocos técnicos experimentados en esta competencia.26 Adicionalmente, existe por parte de la mayoría de los Gobiernos subestatales una falta de inscripción a redes para relaciones internacionales, que son incluso más importantes que las relaciones bilaterales a este nivel, por la variedad de oportunidades de promocionar el territorio. Finalmente, al suprimir la Secretaría Técnica de Cooperación Internacional en 2016 y pasar sus competencias a Cancillería, el Ejecutivo generó un vacío de regulación y evaluación sobre la actividad internacional de los GAD, lo cual dificultó las relaciones eficientes entre los diversos niveles de gobierno.

En una vista general, Ecuador es un lugar propicio para las prácticas diplomáticas, ya que posee una estructura institucional interna con facultades de autonomía territorial, la existencia de un marco legal promotor de acción internacional de Gobiernos locales, y apoyo y coordinación entre el Estado central y los GAD. La paradiplomacia en el país tiene el potencial de no solo importar modelos y recursos, sino de exportar prácticas locales e influencia para un desarrollo local, nacional y regional más justo e inclusivo. Para iniciar, falta que la institucionalidad de la paradiplomacia a nivel subestatal se implemente a un nivel más amplio entre los GAD provinciales y municipales, y que se invierta en técnicos y especialistas para desarrollar una práctica más activa en busca de nuevos aliados subestatales en el exterior.

Breve historia de la paradiplomacia china y sus prácticas

La República Popular de China ofrece un interesante caso de estudio para las actividades paradiplomáticas, dado su carácter unitario y de partido único. Desde 1949 gobierna el país el Partido Comunista Chino, que durante sus primeras décadas tuvo como objetivo la recuperación nacional frente a la invasión japonesa, a través de proyectos nacionales como el Gran Salto Adelante y la Revolución Cultural. Ambos planes fracasaron en promover prosperidad y unión en la naciente república, e incluso si los gobernantes actuales aún admiran la ambición y las bases ideológicas para su promoción, se convirtieron en grandes ejemplos de políticas comunistas ortodoxas radicales que causaron una inmensa pérdida material, cultural y de vidas humanas. En este período se resaltan la centralización de todas las decisiones nacionales y la colectivización radical en una economía planificada guiada desde Pekín.27

Fue el líder político Deng Xiaoping quien postuló las bases para lo que se llamaría en las siguientes décadas el “socialismo con características chinas”, que sería vital para la promoción de las relaciones subnacionales: la economía planificada pasó a una economía socialista de mercado, y se postuló que China era un país que primero necesitaba crecer económicamente antes de avanzar a un Estado comunista.28 Con esto, daba sus primeros pasos para integrarse nuevamente al comercio y a las relaciones internacionales.

Las reformas de la década de 1970 dieron libertad a los Gobiernos locales con respecto a sus asuntos exteriores, al transferir poder a las organizaciones locales y mejorar la eficiencia burocrática; la Constitución de 1982 codificó formalmente dicha transferencia.29 No obstante, las relaciones internacionales subestatales seguían siendo muy limitadas, pues se prefería un manejo centralizado de esta competencia. Solo fue después de las protestas de la plaza de Tiananmen, en 1989, que Pekín decidió cambiar su estrategia diplomática hacia la “diplomacia periférica”, en que las relaciones internacionales subestatales se promueven como una manera de prevenir un aislamiento total de China con respecto a la comunidad internacional.30

En todo caso, estas prácticas de relacionamiento no se abandonaron una vez concluidas las controversias, sino que permitieron la formación de relaciones económicas tempranas para varios Gobiernos locales. Recién a partir de las reformas del secretario general Jiang Zemin y del primer ministro Zhu Rongji se permitió aumentar la descentralización territorial, en lo que se llamó “la apertura de la jaula”: los gobernantes de las diferentes unidades subestatales, antes sujetados a la política centralista de Pekín, ahora promocionaban sus territorios como focos para la inversión extranjera y buscaban alternativas en el exterior para proveer a sus ciudadanos de servicios públicos. En este momento, la República Popular ingresaba al nuevo milenio mostrando dos sistemas: una administración centralizada y fiel a las ideologías del Partido Comunista, y un régimen descentralizado enfocado en la internacionalización y la economía de libre mercado.31

Existe una discusión variada sobre el papel de los Gobiernos subestatales en los asuntos internacionales en China. Los Gobiernos regionales y locales, como se mencionó anteriormente, tienen agendas y competencias diferentes a las del Gobierno central, lo que significa que ambos abordan los problemas de distintas maneras y en distintos términos. Sin embargo, Pekín observa de cerca las acciones y los medios adoptados por los Gobiernos subestatales, en su mayoría presionando para que se alineen con el marco y los objetivos de la política central.32 Las instituciones reguladoras en los niveles superiores de gobierno y la subordinación tradicional al Gobierno central mantuvieron una sinergia forzada. Además, los Gobiernos locales, incluso cuando cobraron prominencia en la década de 1970, aún están sujetos a la política exterior del Gobierno central, con un papel restringido y una participación limitada en el proceso de toma de decisiones. Por tanto, la práctica paradiplomática en China puede interpretarse como una extensión del Gobierno central chino.33

Adicionalmente, cabe recalcar que actualmente los congresos populares locales no poseen una comisión de asuntos exteriores, lo que significa que las diferentes regiones tienen distintas comisiones y sistemas para abordar las actividades internacionales.34 Una particularidad adicional es que los Gobiernos locales no solo son responsables ante las instituciones legislativas locales, sino que están subordinados al nivel administrativo superior: el Ministerio de Relaciones Exteriores regula la cooperación internacional para los Gobiernos locales, mientras que la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino tiene una función consultiva sobre diplomacia pública y asuntos exteriores locales y regionales.

No obstante, otros autores creen que, debido a los efectos de la globalización y la regionalización, los Gobiernos locales chinos ganaron una posición negociadora más fuerte y pueden mantener su posición cuando surge un conflicto de intereses. Incluso cuando los Gobiernos subestatales internacionalmente activos siguen la diplomacia económica de Pekín, se involucran con niveles similares de gobierno, mientras que el Gobierno central conduce los asuntos exteriores a través de canales diplomáticos y brinda una mayor libertad de acción entre las partes después de lograr los objetivos oficiales.35

Adicionalmente, diferentes regiones o provincias promueven su propia agenda en función de su ventaja geográfica. Las provincias costeras se centran en la inversión extranjera y las nuevas tecnologías, los Gobiernos locales del noroeste participan en la Organización de Cooperación de Shanghái, mientras que la parte suroeste de China trabaja en mejorar la cooperación descentralizada con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés).36 Finalmente, la interacción entre los Gobiernos subestatales en el ámbito internacional se ha potenciado al participar en foros con sus contrapartes y, paradójicamente, con la incorporación de China a la Organización Mundial del Comercio, lo que fortaleció las capacidades locales y la internacionalización de su territorio.37

Influencia subestatal china en el exterior

La cooperación internacional china descentralizada se enfoca particularmente en las regiones económicas principales.38 El delta del río Amarillo y el mar de Bohai, que comprende las ciudades de Pekín y Tianjin, junto con las regiones de Hebei, Liaoning y Shandong, es conocido por su industria pesada, su manufactura y un creciente sector automovilístico, aéreo y petroquímico. Este delta concentra mucha de la inversión directa extranjera del país, debido al interés occidental en entrar al mercado chino situando fábricas en este punto estratégico; además, posee un elevado número de centros de investigación y desarrollo, atados a universidades y think tanks extranjeros. El delta del río Yangtsé, con Shanghái a la cabeza y varias ciudades de las provincias de Zhejiang y Jiangsu, atrajo flujos masivos de inversión transnacional y se convirtió en una importante base industrial de alta tecnología y en el distrito industrial integral más grande de China: hoy por hoy, es un semillero que fomenta las nuevas industrias, tecnologías y la competitividad general del país frente a sus contrapartes asiáticas. Finalmente, el delta del río de las Perlas, que involucra a la provincia de Guangdong y tiene fuertes lazos con Hong Kong y Macao, es la capital china del comercio y manufactura de productos eléctricos y de telecomunicación. Ha sido un importante receptor de inversión extranjera en China, especialmente desde y a través de Hong Kong.

Las ciudades chinas también han logrado internacionalizarse y convertirse en actores relevantes en su región.39 Algunos ejemplos:

El papel proactivo de las provincias y ciudades en los asuntos exteriores es más evidente como estrategia extranjera insignia para aumentar el rango de influencia china en la región, y este efecto se puede ver ahora más que nunca con el auge de la BRI desde su promoción en el año 2013.

La BRI tiene como objetivo estimular una economía más amplia, enfocada en el desarrollo, a lo largo de los principales corredores económicos que unen a China con polos estratégicos comerciales e industriales de todo el mundo.40 Principalmente, busca facilitar la conectividad regional mediante la integración de estos corredores económicos con redes mundiales de transporte y redirigir los flujos comerciales chinos para reestructurar las cadenas de suministro y logística globales, a la vez que se respetan la ideología y la política económica de cada nación que participa en el proyecto. Para esto, Pekín dio un rol especial a las regiones en el capítulo VI del principal documento de política de la BRI, Visión y acciones.

Al promover la BRI, China busca aprovechar las ventajas comparativas de sus diversas zonas, fortaleciendo la interacción y la cooperación entre las regiones oriental, occidental y central.41 Las regiones del norte y oeste van a desarrollar conexiones más profundas con Mongolia, Rusia y Asia central; las del sureste, con el sur y sureste de Asia, enfocados en la subregión del Mekong; y las zonas costeras implementarán intercambios con los Estados en el mar del Sur de China. Así, el gigante asiático logra dos objetivos: proponer una mayor autonomía subestatal en los acuerdos realizados con otros Gobiernos similares y, además, suavizar la fricción entre el Gobierno central y los locales con respecto al desarrollo de la BRI, apuntando a las ventajas comparativas de sus entidades subnacionales.

Asimismo, China ha fomentado relaciones directas entre sus provincias, ciudades y regiones con Gobiernos locales en América Latina, para apoyar los objetivos de la BRI. En Argentina, la provincia de Guangdong ha colaborado con sus contrapartes de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba en tecnología, mejora de estructuras portuarias y energías renovables.42 Incluso se ha fomentado el llamado “Guangdong Day”, en el cual empresas argentinas pueden negociar directamente con las de la provincia.43 En Brasil, Guangdong ha establecido una alianza con el estado de São Paulo para promover ferias comerciales e industriales, mientras que Shaanxi estableció en Bahía una fábrica de vehículos eléctricos de la marca BYD.44 En la región de Antofagasta, Chile, la Exhibición Internacional de Tecnologías e Innovaciones para la Minería (EXPONOR) de 2024 tuvo una gran representación de empresas de las regiones de Shandong y Guangdong, las cuales han invertido en el desarrollo de nuevas tecnologías de extracción y exportación de minerales.45 China, por lo tanto, denota en el tipo de proyectos que promueven sus Gobiernos subestatales sus intenciones en la región: busca el acceso a recursos naturales, la expansión de mercados, fortalecer la conectividad y la infraestructura comercial, y brindar cooperación técnica. Entonces, la estrategia paradiplomática de los Gobiernos chinos en América Latina avanza sus propios objetivos, trazados en el contexto de la BRI.

Sin embargo, existen dos problemas respecto de este plan en cuanto a la participación de los Gobiernos subestatales chinos. Externamente, muchos países siguen siendo escépticos a la independencia de estos acercamientos, y lo toman como una manera indirecta por la cual el Gobierno chino quiere avanzar sus intereses hegemónicos. Internamente, muchos Gobiernos subestatales chinos buscan llevar sus relaciones internacionales en el contexto de la BRI en maneras que son diferentes a las establecidas a nivel nacional.

Un caso que ejemplifica estos dos efectos es el de la provincia de Yunnan, en el sudoeste de China, que ha tenido durante las últimas décadas una relación importante con sus vecinos de la ASEAN por su proximidad. Desde Pekín, el Sudeste Asiático es vital para el camino marítimo del proyecto, por lo que se ha enfocado en fuertes inversiones en proyectos de infraestructura e integración económica, además de promover la innovación tecnológica e industrial. Por su parte, Yunnan ha tratado de acelerar su integración usando sus ventajas geográficas, buscando un mayor intercambio cultural y enfocando la cooperación en agricultura y turismo, en comparación con la estrategia de asegurar los objetivos comerciales de la región.46 Sin embargo, cabe mencionar que algunos Gobiernos locales de la ASEAN se muestran escépticos a las intenciones verdaderas de estos acercamientos, pues el poder blando también podría ser otra manera por la cual la República Popular influiría en su organización.

Todas las prácticas expuestas en esta sección han resultado en una mayor relevancia de la política subestatal china en la región y en otros continentes, lo cual ha llamado a preguntarse si verdaderamente es una acción independiente por parte de los Gobiernos subnacionales o si es una estrategia del Gobierno chino para adquirir sus objetivos por otros medios. Sin embargo, es indudable decir que las ciudades, provincias y regiones chinas han realizado un salto importante como actores con cierta autonomía dentro de su gestión internacional, por lo que se espera que, mientras siga creciendo la economía china y se desarrollen grandes proyectos como la BRI, la relevancia y el poder de estos actores solo se incrementen con el tiempo. La internacionalización de estos Gobiernos subestatales en varios niveles llama a la integración de actores tanto en Asia como en otras regiones para mayor comercio e intercambio.

Relación entre China y Ecuador

El interés inmediato y más visible de la República del Ecuador con el Gobierno chino es el acceso a financiamiento e inversiones, lo que coincide con la necesidad de la República Popular China por recursos estratégicos que fortalezcan la sustentabilidad de su propia producción y crecimiento económico. Tras el establecimiento de relaciones diplomáticas oficiales en 1980, se produjo una dinámica creciente de intercambios oficiales entre Ecuador y la República Popular China, principalmente políticos y de ámbito cultural.47 Durante el gobierno de Rafael Correa (2007-2017) se profundizaron las relaciones comerciales con el país asiático, dada la coyuntura nacional e internacional: el boom de precios de los commodities (que favoreció la industria petrolera ecuatoriana), la narrativa de una política económica soberana y la transformación de la matriz energética a través de un elevado incremento del gasto público. Durante este período se incrementaron en gran medida los acuerdos en cooperación en energía, minas, seguridad y defensa. Además, se adquirieron 28 créditos por USD 14 000 millones entre 2010 y 2019.48

Adicionalmente, en la Primera Reunión Ministerial del Foro China-CELAC en 2015, se firmó un importante acuerdo conjunto entre las dos naciones sobre el establecimiento de relaciones comerciales y políticas más profundas, que estaría seguida por la visita de Xi Jinping, en 2016, para establecer la Asociación Estratégica Integral China-Ecuador, orientada a promover un mayor desarrollo de las relaciones bilaterales.49 Incluso con el cambio de gobierno, tanto Lenín Moreno (2017-2021) como Guillermo Lasso (2021-2023) ahondaron las relaciones con China. Moreno promovió que el país ingresara a la BRI en pos de incluirse en proyectos políticos y de infraestructura, comercio y finanzas,50 además de pedir el primer préstamo de Ecuador al Banco Asiático de Inversión en Infraestructura por una línea de crédito para la Corporación Financiera Nacional durante la pandemia del COVID-19. Lasso, mientras tanto, profundizó la asociación estratégica integral entre los países, y avanzó un memorando de entendimiento para un tratado de libre comercio, acordado en 2023 y que entró en vigor el 1 de mayo de 2024.51

No obstante, la cooperación entre Ecuador y la República Popular China no ha estado libre de controversias en diversos ámbitos. La represa hidroeléctrica Coca Codo Sinclair, el proyecto hidroeléctrico más grande del país, construido por la empresa china Sinohydro, ha sido foco de varias polémicas, que incluyen sobrecostos y demoras en la entrega de la obra, la vinculación de varios funcionarios públicos (incluyendo al expresidente Moreno) en cobros de sobornos, defectos en la calidad constructiva, erosión regresiva del río Coca y el colapso de la cascada San Rafael.52 En adición, el Colectivo sobre Financiamiento e Inversiones Chinas, Derechos Humanos y Ambiente (CICDHA) evaluó once proyectos en las áreas de minería, petróleo e hídricos en el país, y detectó violaciones al derecho de participación y consulta, a los derechos laborables y de asociación, además de denuncias contra la adquisición ilegal de tierras, la detención de líderes indígenas y graves impactos ambientales.53 Asimismo, la cooperación en seguridad y telecomunicaciones provista por China alzó preocupaciones sobre un potencial espionaje por parte del Gobierno asiático y sobre el fortalecimiento de la capacidad represiva de los Gobiernos nacionales.54

En cuanto a relaciones paradiplomáticas, Ecuador y China han mantenido intercambios principalmente por medio de las hermandades que presentan las ciudades de los dos Estados. La mayoría de estas conexiones comenzaron a darse después de la apertura a mejorar las relaciones con China por parte del Gobierno de Rafael Correa; ambas partes comenzaron a ver beneficios incluso antes de la inclusión de Ecuador en la BRI. En este período, la mayoría de los acuerdos se enfocaron en cooperación económica, intercambios culturales y turismo.

Estos son algunos ejemplos:

Sin embargo, los ecuatorianos han encontrado retos para mantener estas relaciones. Al contrario de las contrapartes chinas, que ya tienen varias décadas en este tipo de cooperaciones, los Gobiernos subestatales ecuatorianos recién tienen establecidas claramente sus competencias internacionales desde 2011, por lo que muchos aún están configurándose como actores en estos contextos y marcando presupuestos fijos. Es igualmente importante destacar que la mayoría de las relaciones entre entes subestatales ecuatorianos y chinos son patrocinadas por los ministerios de relaciones exteriores de cada país, algunas ONG y el sector privado: al carecer de instituciones designadas a nivel subnacional para las relaciones internacionales, la mayoría de estas se tornan frías con el cambio de autoridades locales ecuatorianas y la conclusión de los proyectos iniciales. Dicho esto, queda recalcar que muchas de las relaciones y actividades se mantienen inactivas pero vigentes, ya que se puede volver a mantener proyectos e intercambios entre Gobiernos subestatales chinos y ecuatorianos sin necesidad de nuevos acuerdos y reuniones. Un ejemplo ocurrió durante la pandemia del COVID-19, cuando la ciudad de Guangzhou donó a Quito materiales y productos sanitarios e intercambió información y prácticas sanitarias para afrontar la crisis.55

Beneficios potenciales de aumentar la presencia paradiplomática ecuatoriana enfocada a China

En el plano internacional, Ecuador se perfila en la actualidad como un actor más del tablero geopolítico internacional y regional, y tanto Estados Unidos como China buscan mantener su influencia en el país. Después de una década de preferencia por el gigante asiático, la balanza en el gobierno de Lenín Moreno se inclinó hacia las relaciones con Washington: volvió USAID al territorio y se adquirió un financiamiento de USD 3500 millones por parte de la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de Estados Unidos en enero de 2021, con miras a pagar deudas con China, y con la condición de excluir del país a sus compañías de telecomunicaciones.56 China no se quedó atrás, ya que, a través del marco de la asociación estratégica integral, buscó durante la pandemia del COVID-19 mantener lazos estrechos con Ecuador y promocionar cooperación en materia sanitaria, demostrada en la donación de materiales y equipos y en la venta de vacunas al país.57

Fue durante el gobierno de Guillermo Lasso cuando China volvió a tener un papel protagónico en el comercio nacional, pues a través del tratado de libre comercio se pudieron diversificar los mercados de exportación ecuatorianos y mejorar su competitividad en la economía global.58 Si Ecuador y la región siguen el camino actual de reintegración a la zona de influencia americana, es posible que, desde lo subestatal, se puedan expandir a ejes comerciales nuevos, además de prácticas administrativas y culturales que enriquezcan al territorio. Ya se ha profundizado en las redes paradiplomáticas latinoamericanas y globales, y aunque faltan recursos y tiempo para que se consoliden, la oportunidad de nuevos horizontes llama a intentar el proceso con Gobiernos subestatales diferentes. Incluso con un giro eventual del Estado central hacia China y Asia, tener ya estas relaciones subestatales paralelas cementaría una cooperación más fluida.

La aplicación de prácticas paradiplomáticas con los Gobiernos locales chinos traería ventajas que Ecuador no puede encontrar en otros actores y regiones del mundo. Primeramente, se debe tomar en cuenta que ya existen acuerdos establecidos entre los Gobiernos locales ecuatorianos —especialmente GAD municipales y provinciales— e importantes ciudades y provincias chinas en las tres regiones económicas principales. La BRI y el acercamiento con la ASEAN y el sur asiático han permitido que estas regiones se conviertan en el centro de la paradiplomacia china, creando una red de contactos, cooperación y recursos que se sigue expandiendo.

Estos no solo incluyen las prácticas tradicionales de hermanamiento y entendimiento entre niveles similares de gobierno, sino que han llegado a involucrar la proyección de los territorios locales dentro del plano nacional, donde pueden negociar con cierta autonomía del Gobierno central, adquirir financiamiento para potenciar el territorio y fomentar nuevas prácticas y estándares internacionales.

Además, al ser estas regiones y sus Gobiernos subestatales potenciados constantemente por el Estado chino, Gobiernos locales de varios continentes y una diversidad de actores financieros internacionales, una estrecha relación con ellos podría brindar a los GAD ecuatorianos no solo aliados estratégicos para su desarrollo y la internacionalización del territorio, sino financiamiento y reciprocidad anexa con Gobiernos nacionales relacionados. Esta aproximación puede ser coordinada además con el Estado ecuatoriano y empresas locales, que podrían aprovechar al máximo las oportunidades presentadas.

Entonces, en una sola movida, los GAD ecuatorianos pueden entrar en un círculo transcontinental de cooperación, intercambio y financiamiento que los posicione como territorios a tomar en cuenta. La BRI comprende también una oportunidad para dar una nueva perspectiva a las relaciones internacionales subestatales entre ambos países. Mientras que las anteriores aproximaciones mostraban una cooperación en intercambios culturales, educativos y técnicos, este nuevo contexto permite aumentar el alcance de la cooperación en un marco global, en el que ciudades y provincias se benefician de proyectos de infraestructura, comercio y tecnología a mayor escala. Al igual que se ha visto en otros Gobiernos subnacionales de América Latina durante los últimos años, este relacionamiento con entidades subestatales chinas permite un acceso a inversiones que enriquecen las capacidades operativas de los beneficiados en cuanto a mayor comercialización de sus productos y recursos, así como en cuanto a una mejor capacidad de cumplir sus obligaciones en territorio.

Por otra parte, los GAD ecuatorianos, de igual manera que sus contrapartes asiáticas, se encuentran localizados en diferentes regiones y realidades territoriales, algo que puede ser aprovechado por los Gobiernos subestatales chinos en busca de alianzas estratégicas para aumentar su influencia internacional en la región y acceder a mayores mercados. Cada nivel subnacional ecuatoriano, con competencias y potenciales distintos, puede promoverse de manera individualizada en ámbitos comerciales, políticos, sociales y culturales. Se pueden promover asimismo intercambios educativos y culturales, alianzas con industrias que trabajan en la zona, la promoción turística, el asesoramiento en buenas prácticas gubernamentales y productos autóctonos, entre muchos otros proyectos.59 Es imperativo, entonces, reactivar los acuerdos y hermanamientos ya realizados y fortalecerlos, mientras que los GAD que deseen integrarse encuentren, con apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, Gobiernos subestatales chinos que estén interesados en vincularse con Ecuador y América Latina.

Hay que mencionar igualmente que, como muchas veces los objetivos de los Gobiernos subestatales chinos están relacionados con los de la República Popular China, se deben mitigar los retos que usualmente presenta la cooperación con este país. Los Gobiernos subestatales ecuatorianos, valiéndose del marco jurídico nacional que defiende los derechos de la naturaleza y de los pueblos indígenas, deben evitar las controversias que se han dado en este ámbito con la cooperación china a través de acciones fijas en el establecimiento de acuerdos, diseñando normas sociales y ambientales para evitar un impacto negativo dentro del territorio y su población, fomentando la participación y la transparencia dentro de los proyectos y la financiación a ejecutar, y permitiendo la comunicación abierta entre todos los participantes.60

Conclusión

Desde la perspectiva actual de la crisis ecuatoriana, se puede evidenciar que los GAD tendrán que idear nuevas maneras para mejorar su situación territorial y de desarrollo, a lo que este artículo ha expuesto la opción de participar en el auge de la paradiplomacia china. Al revivir los acuerdos de ciudades hermanas y firmar otros nuevos, se puede acceder a los beneficios de intercambiar prácticas y recursos de estos Gobiernos subestatales que hoy por hoy están creando sus propias redes de cooperación internacional. Este, sin embargo, es un trabajo que los GAD tienen que realizar en cooperación no solo con otros GAD, sino con el Estado central, la sociedad civil y las empresas que puedan trabajar conjuntamente en favor de la causa.

Es imperativo, entonces, que los GAD encuentren sus ventajas y recursos que pueden intercambiar para promover una relación con una de sus contrapartes chinas, y que coordinen con los demás actores en un ciclo continuo de recaudación de información interna y externa, aproximación a los Gobiernos descentralizados chinos, y creación de acuerdos de cooperación y entendimiento. Por ello, es importante que los GAD potencien sus áreas de cooperación y relaciones internacionales, en particular la coordinación con sus departamentos de desarrollo, para buscar oportunidades nuevas en paradiplomacia. Más aún, deben fomentar su coordinación con el Gobierno nacional, las empresas locales y la academia en favor de formular planes integrales de la política exterior local, recalcando tanto los retos como las oportunidades que trae cooperar a nivel subestatal con China. Solo así se podrá internacionalizar el territorio local de Ecuador en la red de actividad paradiplomática más creciente del momento.


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