Eutopia. Revista de Desarrollo Económico Territorial
N.° 21, junio 2022, pp. 74-99
ISSN 13905708/e-ISSN 26028239
DOI: 10.17141/eutopia.21.2022.5285
Políticas públicas y sistemas agroalimentarios en
Argentina: entre agroquímicos y agroecología (1990 – 2020)
Public policies and agri-food systems in Argentina:
between agrochemicals and agroecology (1990 - 2020)
Celeste Molpeceres. Becaria doctoral CONICET - Facultad de Humanidades (FH) de la
Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP). mcmolpeceres@yahoo.com.ar, https://orcid.org/0000-0001-6315-5702
Recibido: 30/12/2021 - Aceptado: 20/05/2022
Publicado: 30/06/2022
RESUMEN
Las decisiones
de política pública en torno a los sistemas agroalimentarios en Argentina han introducido
en las últimas décadas importantes transformaciones en las áreas rurales y en
los espacios de interfaz urbano-rural, generando a la vez una reconfigurando
del entramado social. Desde una perspectiva constructivista, el artículo
reconstruye y analiza la trayectoria de los instrumentos de regulación
asociados al uso de agroquímicos y a la promoción de modelos alternativos en
Argentina entre 1990 y 2020. Partiendo de estudios antecedentes, el enfoque
metodológico combina datos estadísticos secundarios con información secundaria
disponible en organismos e instituciones públicas y privadas y regulaciones y entrevistas
a actores clave. Los resultados indican una tendencia a responder a las
demandas del mercado externo en la mayor parte del período, mostrando un
reciente cambio en las decisiones orientadas a promover la agroecología.
Mientras el modelo convencional de producción prevalece en Argentina orientado
especialmente a la exportación -asociado al uso de agroquímicos entre otras
tecnologías-, la agroecología representa un pequeño porcentaje, ligado
especialmente a la pequeña agricultura familiar que canaliza su producción en
mercados de cercanía. La emergencia de las producciones agroecológicas converge
con el incremento de agricultores neorrurales que traccionan nuevas formas de
repoblamiento de espacios de interfaz urbano-rural.
Palabras clave: Regulaciones,
Agenda Pública, Agricultura, Producción alternativa, Desarrollo rural
ABSTRACT
In recent
decades, public policy decisions for agroalimentary
systems in Argentina have led to important transformations in rural areas and
urban-rural interface spaces, generating at the same time a reconfiguration of
the social fabric. From a constructivist perspective, the article reconstructs
and analyzes the trajectory of the regulatory instruments associated with the
use of agrochemicals and the promotion of alternative models in Argentina
between 1990 and 2020. Starting from antecedent studies, the methodological
approach combines secondary statistical data with secondary information
available in public and private organizations and institutions and regulations
and key stakeholder interviews. The results indicate a tendency to respond to
the demands of the external market in most of the period, showing a recent
change in the decisions aimed at promoting agroecology. While the conventional
production model prevails in Argentina, especially oriented towards exports
-associated with the use of agrochemicals among other technologies-,
agroecology represents a small percentage, especially linked to small family
farming that channels its production into nearby markets. The emergence of
agroecological productions converges with the increase of neo-rural farmers
that attract new forms of repopulation of urban-rural interface spaces.
Key words:
Regulations, Public Agenda, Agriculture, Alternative production, Rural
development
1.
Introducción
De acuerdo con
estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura (FAO
et al. 2020), más
de 690 millones de personas en el mundo no alcanzan a satisfacer sus
necesidades alimentarias, de los cuales en torno al 7% se corresponde con
población de América Latina y el Caribe. El hambre y la desnutrición coexisten
con otras problemáticas, como deficiencia de micronutrientes, vitaminas y
minerales, sobrepeso y obesidad, a las que se añaden nuevos problemas de
seguridad alimentaria que no distinguen límites geográficos ni diferencias
étnicas. Se trata de problemas universales, cuyo abordaje históricamente ha
privilegiado soluciones técnicas, como agroquímicos para aumentar el
rendimiento de los cultivos post guerras mundiales.
Esta tendencia
a nivel mundial comienza en torno a la década de 1950, en consonancia con los
postulados de la denominada “Revolución Verde”, y a partir de entonces
distintas instituciones tanto internacionales como nacionales han intentado
regular su uso y aplicación (Molpeceres et al. 2019). Este abordaje concibió al hambre como un problema de
oferta y demanda, dejando fuera de discusiónescomo la
nutrición. Las soluciones técnicas orientadas a artificializar
los agroecosistemas para alimentar a una creciente población comenzaron
posteriormente a mostrar fisuras, derivando a su vez, en nuevos problemas, como
daños en el ambiente y la salud.
A partir de
ello, se generaron cuestionamientos por parte de la sociedad civil, parte de la
comunidad científica, vecinos de zonas productivas, entre otros, que han
contribuido a resignificar el problema mediante la introducción de conceptos
como Seguridad Alimentaria y Nutricional, que nos invitan a reflexionar sobre
el derecho humano de acceder a una alimentación nutritiva, suficiente y
adecuada y que su producción no genere riesgos ambientales y en la salud (Molpeceres 2022b). Sumado a ello, la pandemia por COVID-19
expuso la fragilidad de los sistemas alimentarios actuales y la necesidad de
transformarlos. En este marco, la agroecología se presenta como una alternativa
en alza para afrontar dichos cambios (Popusoi 2020), acompañada por regulaciones y políticas que la
promueven.
En este
contexto, en Argentina (46.234.830 de habitantes según estimaciones del INDEC
para 2022) 1,7 millones de personas se encuentran en situación de desnutrición,
mientras que 5,7 millones alcanzan una situación de inseguridad alimentaria (FAO
et al. 2020). En
el país, la producción agropecuaria ocupa un lugar destacado entre las
actividades productivas[i].
De acuerdo a datos del último Censo Nacional Agropecuario (INDEC
2021), las
explotaciones agropecuarias ocupan en el país una superficie total de 157.423.932
hectáreas (ha), de las cuales 33.182.640 ha corresponden a superficie
implantada con algún cultivo. Allí, la aplicación de agroquímicos para proteger
cultivos y controlar enfermedades, plagas y malezas es una práctica habitual.
No obstante, en las últimas décadas dichas tecnologías y el modelo de
producción convencional asociado a ello, son cuestionados por los daños en el
ambiente y la salud que de ello derivan. En este contexto, en los últimos años
se registra la emergencia de producciones alternativas, entre las que se
destaca la agroecológica con especial énfasis en áreas periurbanas, próximas a
los centros urbanos.
En línea con
la tendencia internacional, Argentina construye instrumentos de regulación
tendientes a promover prácticas de producción agrícola sustentables. Existen
numerosos instrumentos posibles para lograr ese objetivo, no obstante, a
grandes rasgos se identifican en dos senderos principales entre los años 1990 y
2020. Uno orientado a regular el uso y aplicación de agroquímicos que, en línea
con el modelo convencional de producción, pretende fomentar nuevas “buenas”
prácticas de manejo y tecnologías alternativas. Otro sendero, en cambio,
conduce a transformar la estructura productiva, otorgando prioridad al
desarrollo de modelos alternativos de producción. El artículo presenta un
recorrido a través de dicha trayectoria a fin de contribuir a las discusiones
respecto a los procesos de producción de instrumentos de regulación en tal
sentido.
En este
sentido, en un primer apartado se presenta la trayectoria argentina de las
regulaciones en torno al uso de agroquímicos, por un lado y de promoción de
modelos alternativos de producción, por el otro tanto. Los resultados se
presentan en tres etapas principales para facilitar la lectura. Seguidamente se
plantea una discusión respecto de los senderos previamente mencionados. Finalmente,
se presentan una serie de reflexiones e interrogantes acerca del marco
regulatorio de la actividad y los procesos de construcción de regulaciones en
el nivel nacional.
2. Bases teórico-conceptuales
Desde una
perspectiva constructivista, este artículo se nutre de un conjunto de conceptos
provenientes del análisis de política pública y de los estudios sociales de la
ciencia y la tecnología (ESCyT), que se complementa
con nociones sobre modelos alternativos de producción (Tabla 1).
Tabla 1. Bases
teórico – conceptuales
Fuente:
Elaboración personal
Los ESCyT postulan que las tecnologías son construidas
socialmente y las sociedades son construidas tecnológicamente (Bijker 1995; Thomas 2008). El enfoque
permite la reconstrucción analítica de las complejas relaciones entre usuarios
y herramientas, actores y producciones, instituciones, regulaciones y sistemas
tecno-productivos asociados.
El punto de
partida es la identificación de los grupos sociales relevantes (GSR). Este
concepto remite a instituciones, organizaciones, grupos de individuos que
comparten un conjunto de significados y relaciones problema-solución. Los
distintos GSR definen si las tecnologías y las regulaciones funcionan o no, de acuerdo a si cumple o no con sus objetivos o propósitos. Bijker (1995) sostiene que
el “funcionamiento” es una contingencia que se construye social, tecnológica,
política y culturalmente. Así, el “funcionamiento” o “no funcionamiento” es una
relación y es resultado de un proceso de construcción socio-técnica
en el que intervienen elementos heterogéneos: sistemas, conocimientos,
regulaciones, materiales, financiamiento, prestaciones, etc. La existencia de significados
diversos que son atribuidos a un artefacto por parte de los distintos GSR es un
indicio de la “flexibilidad interpretativa” del mismo, en un tiempo y lugar
determinados.
Desde esta
perspectiva, para describir y explicar en términos de proceso las relaciones
que se establecen y dar cuenta de la multiplicidad de dimensiones que intervienen
en los procesos de construcción social de las normativas, en el análisis se
incluye la noción de trayectoria socio-técnica (Thomas
1999), que
refiere al proceso de co-construcción de productos,
procesos productivos y organizaciones, instituciones, relaciones
usuario-productor, relaciones problema-solución, procesos de construcción de
“funcionamiento” y “utilidad” de una tecnología, racionalidades, políticas y estrategias
de un actor.
Las políticas
públicas, son construidas por la acción de los distintos actores, quienes a su
vez definen si aquellas funcionan o no, de acuerdo a
si cumplen o no con sus objetivos o propósitos. Para Oszlak y O’Donnell (1981, 15),
se trata de como “un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o
implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinado
permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a
sectores significativos de la sociedad”. De este modo, la política pública se
traduce en una toma de posición del Estado para resolver una situación que es
percibida como problemática (Hernández Toso 2021).
En cuanto a la
reconstrucción y examen de las normativas y políticas públicas se emplea el
concepto de política (Elmore
1978; Ham y Hill 1993; Hogwood
y Gunn 1984). Es
posible considerar a la política como una “tela de decisiones y acciones” que implementan valores.
Los procesos de formulación e implementación de políticas públicas siempre
envuelven a distintos grupos sociales y se constituyen en objeto de disputa
entre los diferentes actores políticos, con algún grado de interés por las
cuestiones que tienen el aparato del Estado, como espacio privilegiado de
expresión (Thomas
1999).
El análisis de
política pública en términos de proceso, posibilita la comprensión de cómo los
actores definen los problemas y las agendas de política pública, cómo se
formulan estas, cómo se toman las decisiones y cómo se validan las decisiones e
implementan las acciones (Parsons
2007; Serafim y Dias 2010). El análisis
propuesto, pone el acento en los procesos de diseño e implementación de
políticas, llevados a cabo por diversos actores, estatales y no estatales, enmarcados
en redes nacionales e internacionales y a través de distintas estrategias de
poder, lo cual exige
contextualizaciones profundas para comprender cómo se construyen las políticas
y cuál es su incidencia efectiva. En este marco, es importante resaltar que las
políticas no son un listado de prescripciones institucionales plasmadas en
documentos, normativas o discursos, sino más bien son acciones públicas que es
necesario identificar e interpretar en su contexto, a la vez que se abordan
analíticamente (Patrouilleau et al. 2017).
Sobre esta
base, se rescata la definición de producción convencional propuesta por (Marasas 2012), que refiere
de manera general al tipo de agricultura se produce aplicando agroquímicos.
Este tipo de producción, se organiza para maximizar
las ganancias, con una visión reduccionista y de corto plazo del sistema, con
alta dependencia de insumos externos y pautas de manejo generales, priorizando
productos con atributos visuales de calidad que son comercializados mediante
intermediarios. Mientras que, la noción de agricultura alternativa propone sistemas
o prácticas que intentan proporcionar un medio ambiente balanceado, rendimiento
y fertilidad del suelo sostenidos y control natural de plagas, mediante el diseño
de agroecosistemas diversificados y el empleo de tecnologías de bajos insumos (Altieri
2009). Para
Sabourin et al. (2018) las
producciones alternativas entre sus principios proponen la reducción de
utilización de insumos químicos. Dentro de estas alternativas se destaca la
agroecología, que es definida como una forma de producción agropecuaria
atravesada por una consideración nodal del medio ambiente y los entramados
sociales que involucra.
3.
perspectiva metodológica
El artículo busca
explicar los procesos de producción de instrumentos de regulación en que en
Argentina regulan el uso de agroquímicos y aquellos que promueven modelos
alternativos entre los años 1990 y 2020. Para alcanzar el objetivo propuesto se
parte de estudios previos (Molpeceres 2016; Molpeceres et
al. 2017; Molpeceres et al. 2019a; Molpeceres et al. 2019b; Molpeceres
2022).
Sobre esta base, por un lado, se recurrió a datos estadísticos oficiales (Tabla
2) de instituciones como Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).
Los datos poblacionales utilizados se corresponden con proyecciones realizadas
por dicho instituto, dado que los datos censales más recientes son del año
2010. Respecto a los datos asociados a la producción agropecuaria, se recurrió
a la base recientemente publicada (2021) correspondiente al último Censo
Nacional Agropecuario (2018).
Tabla 2.
Fuente de datos empleados
Fuente:
Elaboración personal.
Por otro lado,
se sistematizó y analizó información secundaria disponibles en organismos e
instituciones públicas y privadas relacionados a la actividad, se revisaron las
normativas nacionales, así como la producción de legislación específica en este
nivel; y se realizó un seguimiento de las noticias referidas al tema en medios
de comunicación y revistas especializadas. A fin de facilitar el análisis de
los cambios en las regulaciones en el contexto nacional, se estableció una
periodización en base a la predominancia de preocupaciones de los tomadores de
decisión en cada momento. Esta periodización constituye un recurso analítico
que permite dar cuenta de permanencias y transformaciones durante un
considerable fragmento de tiempo (Tomadoni 2007).
Asimismo, se
generó información primaria a través de entrevistas exploratorias (Valles
1997) desarrolladas
de manera presencial entre los años 2019 y 2020 con previo acuerdo de los
entrevistados. Se trata de una muestra intencional conformada por tres
funcionarios públicos, tres productores agroecológicos y tres convencionales,
tres vecinos de zonas productivas, tres técnicos y tres miembros de
organizaciones ambientalistas con quienes se dialogó sobre el desarrollo de
modelos alternativos de producción a nivel nacional. Los datos obtenidos fueron
organizados en una matriz considerando las dimensiones: políticas públicas de
regulación del uso de agroquímicos y de promoción de modelos alternativos en
una escala temporal, que permitió codificar, procesar y sistematizar la
información. A partir de estas fuentes se construyó una primera aproximación a
las interrelaciones existentes en el proceso. Cabe destacar que a través de
esta técnica no se busca representatividad estadística, sino el rescate y
profundización de lo aprehendido por los actores a partir de sus experiencias
concretas. En este sentido, la integración de la revisión de políticas públicas
con las miradas de los distintos actores en juego nutre el análisis para
alejarlo de miradas deterministas o lineales.
4. ANTECEDENTES
La
bibliografía analizada que problematiza el modelo productivo tradicional,
cuestiona, en términos de Arancibia (2012), aspectos como la seguridad,
sustentabilidad económica y ambiental de las nuevas técnicas de producción
agraria, la calidad y confiabilidad de la sanidad de los alimentos producidos,
así como la distribución de los beneficios derivados de ello.
A nivel nacional, numerosos autores retoman la
crítica al modelo de producción convencional con un recorrido previo sobre la
trayectoria de la producción agrícola convencional en Argentina, de acuerdo a una revisión realizada por Molpeceres
(2022). En consonancia con la tendencia a nivel
internacional, a mediados del siglo XX Argentina incorporó prácticas ligadas a
una ganadería semi-extensiva, dando lugar a un modelo
de rotación de cultivos con pasturas y forrajeras anuales. A principios del
siglo siguiente, el sistema mixto agrícola-ganadero fue sustituido, la
agricultura y la ganadería se desacoplaron y se especializaron individualmente
dentro de un planteo más intensivo (Viglizzo et al.
2001; Frank y Viglizzo 2010).
Respecto de las transformaciones en el agro,
inicialmente, se expandió la técnica de siembra directa en reemplazo de la
labranza convencional; luego, la producción se intensificó mediante un uso
mayor de agroquímicos - fundamentalmente fertilizantes-, más tarde se
incorporaron cultivos transgénicos, y más recientemente, comenzó a difundirse
el manejo diferencial por ambientes, también llamado "agricultura de
precisión" (Oesterheld 2008; Satorre y Bert
2014).
Las transformaciones tecnológico-productivas
respondieron a procesos económicos, financieros y culturales que orientaron el
sistema agropecuario argentino hacia una agriculturización
intensiva, que tuvo lugar, inicialmente, en la región pampeana (Pengue
y Rodríguez 2018). Este proceso de intensificación
agrícola se manifiesta también en la horticultura. Así lo expresa Sánchez
(2010), indicando que a partir de la década del ´80 los sistemas hortícolas
predominantes de la región pampeana se intensificaron en cuanto a la inversión
de capital y mano de obra. Además, su organización se orienta en relación con
los requerimientos del mercado, exigente en volumen, perdurabilidad y calidad.
En las décadas siguientes, los cambios en esta actividad se orientan a la especialización
de cultivos. Ampliando la descripción de la producción hortícola de la región
pampeana, Sarandón (2013) destaca el uso intensivo de
insumos y energía, señalando además que, más del 40% de los productores
utilizan agroquímicos de clase toxicológica alta. El mismo documento incluye a
Mar del Plata entre las zonas hortícolas con mayores índices
de peligrosidad debido a la superficie relativa de
los cultivos que se realizan y los modelos de producción predominantes.
Luego de explorar las características de la
expansión de la agricultura convencional en Argentina, algunos analistas
examinan sus implicancias que apuntan mayormente a los cambios estructurales y
funcionales en los agroecosistemas y su impacto en la salud humana (Viglizzo, 2008; Senigagliesi,
2012; Sarandón, 2013).
5.
Resultados
4.1. Trayectoria de las regulaciones en torno al
uso de agroquímicos en Argentina (1990-2020)
4.1.1. Preocupación por
el ambiente y la salud pública (1990-1999)
A inicios de la década de 1990 en Argentina se generan
cambios institucionales a favor del cuidado de la salud y el ambiente en
relación con el uso de agroquímicos. De esta manera, se conformaron nuevas
instituciones como el Consejo Federal de Medio Ambiente (COMEFA) en 1990, al
tiempo que se reestructuran otras, como el Servicio Nacional de Sanidad Animal
(SENASA). De manera simultánea, si bien no existe una legislación a nivel
nacional que contemple una concepción de manejo integral de los agroquímicos,
el gobierno nacional diseña en este período un nutrido conjunto de regulaciones
tendientes a limitar los residuos de agroquímicos especialmente para responder
a las demandas del mercado exterior (Tabla 3).
Tabla 3. Regulaciones para el
uso de agroquímicos en Argentina (1990-1999).
Fuente: Elaboración personal sobre la base
de Molpeceres (2016).
Bajo esa misma lógica, se conforman espacios
institucionales como el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal
(IASCAV), para la fiscalización y certificación de la sanidad y calidad de los
productos de origen vegetal orientados a la exportación. Por su parte, la
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (SAGyP)
se aboca al diseño de normativas tendientes a prohibir la fabricación,
importación y comercialización de ciertos tipos de agroquímicos, creando luego
un registro de principios activos. Mientras tanto, la Secretaría de Salud crea
el Registro Nacional de Personas Físicas y Jurídicas dedicados al control de
Plagas. También en esta etapa, mediante la Ley de Residuos Peligrosos,
comenzaron a regularse los desechos de productos fitosanitarios.
Argentina se acopla a la tendencia internacional al
adherir en 1994 al Acuerdo de Marrakesh, para
establecer medidas sanitarias y fitosanitarias de aplicación en el comercio
internacional de alimentos. En este marco, mientras la soja ingresa en
Argentina (Brieva
2006), algunas organizaciones
no gubernamentales (ONG) con injerencia en el cuidado del ambiente, preocupadas
por los cambios en el sistema productivo y el incremento en el uso de
agroquímicos, comienzan a movilizarse. Pese a los cuestionamientos, la
Secretaría de Agricultura autoriza la incorporación a la agricultura nacional
de la soja RR, genéticamente modificada, resistente al herbicida glifosato.
Esta medida implica la aceptación, no solo de este cultivo, sino de todo el
‘paquete tecnológico’ ligado a ello que proponen las empresas transnacionales,
e incluye el uso de herbicidas, insecticidas, fertilizantes y fungicidas (Molpeceres 2016).
En línea con las preocupaciones respecto a la inocuidad
de los alimentos descripta en el apartado anterior, la SAGyP
regula, hacia la mitad del período, cuestiones técnicas respecto a productos
agroalimentarios, como límites máximos de residuos de agroquímicos, al tiempo
que genera estructuras administrativas para incorporar en estas decisiones a la
producción destinada al mercado interno.
Seguidamente, a partir de la fusión del IASCAV y el
SENASA, el Poder Ejecutivo (PEN) constituye el Servicio Nacional de Sanidad y
Calidad Agroalimentaria, que conserva la sigla SENASA[ii]
para su común denominación, dependiente de la entonces Secretaría de
Agricultura, Pesca y Alimentación (SAPyA). Entonces, la
SAGPyA aprueba el manual de procedimientos para el
registro de productos fitosanitarios, que al año siguiente es complementado por
una nueva resolución que incorpora directrices de la FAO.
Hacia el final del período, el PEN establece el Sistema
Nacional de Control de Alimentos (SNCA) para responder a la problemática de la
inocuidad de los alimentos en relación al uso de
agroquímicos, facilitando el cumplimiento del Código Alimentario Argentino
(CAA).
4.1.2. Preocupación por
la salud (2000-2009)
A inicios de la década de 2000 continúan diseñándose
resoluciones tendientes a prohibir el uso y aplicación de ciertos agroquímicos,
al tiempo que se regulan los requisitos que deben cumplir los establecimientos
elaboradores de agroquímicos en el ámbito nacional con destino a la exportación
(Tabla 4). Simultáneamente, algunas ONG ambientalistas locales -como Bios y Paren de Fumigarnos- plantean sus reclamos contra el
uso de agroquímicos mediante movilizaciones, talleres y charlas, al tiempo que
se inician en el país las primeras causas judiciales por daños a la salud y el
ambiente derivados de fumigaciones.
En este contexto, el Poder Legislativo Nacional (PLN)
sanciona la “Ley General del Ambiente”, que, si bien no es específica sobre el
uso de agroquímicos, refiere a la obligación legal de todo proyecto o actividad
que genere impactos ambientales de realizar una evaluación de impacto
ambiental, quedando en el Estado la tarea de controlar y verificar la inocuidad
de la actividad para el ambiente y la salud de la población.
Mientras tanto, algunos sectores productivos orientados a
la exportación se acoplan a la tendencia mundial de normas privadas, y en 2002
Argentina inicia sus certificaciones GlobalGAP. De
modo concomitante, continúan institucionalizándose nuevos espacios de control,
como el Sistema Federal de Fiscalización de Agroquímicos y Biológicos, y el
Sistema de Trazabilidad para controlar, fiscalizar y auditar los agroquímicos
en el ámbito nacional. A su vez, SENASA crea el Registro de Packs de Productos
Fitosanitarios y regula los límites máximos de residuos para productos y
subproductos agropecuarios para consumo interno.
Tabla 4. Regulaciones para el uso
de agroquímicos en Argentina (2000 – 2009).
Fuente: Elaboración personal sobre la base
de Molpeceres (2016).
En los años siguientes, algunas regulaciones apuntan a
aumentar el conocimiento respecto a los agroquímicos, como la modificación del Sistema
Federal de Fiscalización de Agroquímicos y Biológicos, y la creación la
Comisión Asesora sobre Plagas Resistentes y la Comisión Nacional de
Investigaciones en Agroquímicos.
4.1.3. Preocupación por
la inocuidad de los alimentos (2010-2020)
En aquel entonces, parte de la comunidad científica
manifiesta su disconformidad frente al uso de agroquímicos en el Primer
Encuentro de Médicos de Pueblos Fumigados. Dados los cuestionamientos de la
sociedad civil y la comunidad científica sobre el uso y aplicación de
agroquímicos, la salud de los consumidores locales ingresa en la agenda de
política pública a nivel nacional en torno al año 2010. En este sentido, SENASA
define los requisitos que deben cumplir los productos y subproductos
agropecuarios para consumo interno, incluyendo los límites de residuos de agroquímicos
permitidos (Tabla 5). Para ajustar los controles, el mismo organismo diseña el
Sistema de Control de Productos Frutihorícolas
Frescos (SICOTHOR), como un sistema de identificación, monitoreo, vigilancia y
diagnóstico de frutas y hortalizas. El gobierno nacional delega a la provincia
y a los municipios el monitoreo de residuos de plaguicidas y de contaminantes
agrícolas en frutas y verduras, distribuyendo así las responsabilidades entre
distintas instituciones y niveles jurisdiccionales frente a riesgos de daños a
la salud de los consumidores locales.
Tabla 5. Regulaciones para el uso
de agroquímicos en Argentina (2010 – 2020).
Fuente: Elaboración personal sobre la base
de Molpeceres (2016); Molpeceres
et al. (2019b) y Molpeceres, 2022.
Como en las anteriores etapas, se intenta regular el
registro de agroquímicos y algunas prácticas de manejo mediante manuales, como
aquel de pautas sobre aplicaciones de productos fitosanitarios en áreas
periurbanas en el que sugiere como solución la conformación de zonas buffer o
de amortiguamiento. En consonancia, se regula el etiquetado de agroquímicos
para ofrecer al usuario información sobre peligrosidad e impacto en el
ambiente.
Mientras continúan los reclamos mediante movilizaciones y
talleres, a mitad del período se realiza el Tercer Encuentro de Médicos de
Pueblos Fumigados, y el PLN convoca al Primer Debate sobre Agroquímicos (Molpeceres, 2016). Complementariamente,
el mismo organismo emite nuevas leyes para prohibir la fumigación de los alimentos
durante su carga para ser trasladados, y para regular la gestión de los envases
vacíos de agroquímicos.
Seguidamente, SENASA diseña algunas regulaciones
tendientes a ordenar la importación de productos de síntesis química, al tiempo
que refuerza la prohibición de fumigar los productos durante la carga para su
traslado. Hacia el final de esta etapa, se prohíben tanto la elaboración, como
la importación y el uso de algunos principios activos.
De manera simultánea a estas restricciones, los
Ministerios de Agroindustria (MA) y de Ambiente y Desarrollo Sustentable (MAyDS) construyen una resolución conjunta a través de la
cual promueven que las actividades de aplicación de productos fitosanitarios
para la agricultura en la actividad agrícola en general, y en especial en zonas
de amortiguamiento o “buffer” se realicen conforme a las BPA. A fin de alcanzar
este objetivo, también crean el Grupo de Trabajo Interministerial sobre Buenas
Prácticas en materia de Aplicaciones de Fitosanitarios.
Como fue descripto a lo largo de esta trayectoria de regulaciones
en las tres etapas, distintos organismos a nivel nacional han restringido o
prohibido el uso, elaboración o comercialización de principios activos. Al
final de la década de 2010, SENASA unifica estas normas.
4.2. Trayectoria de las regulaciones para la
promoción de producciones alternativas en Argentina (1990 – 2020)
4.2.1. Interés por la
producción orgánica y tendencia a la privatización de las normas (1990 – 1999)
A inicios de los años 1990 en Argentina, algunos
productores, miembros de organizaciones ambientalistas y consumidores comienzan
a reunirse para compartir problemáticas y conocimiento, al tiempo que
institucionalizan espacios como el Centro de Estudios de Cultivos Orgánicos
(CENECOS), y se publican investigaciones al respecto. De manera simultánea,
desde el INTA se lanza un programa denominado “Pro-huerta”,
cuyo principal objetivo es promover la auto producción de hortalizas y
verduras, propiciando pequeñas alternativas productivas agroalimentarias.
Entonces, las normativas para regular el uso de
agroquímicos comienzan tímidamente a ser complementadas por aquellas tendientes
a fortalecer la producción alternativa. Inicialmente, tanto SENASA como IASCAV
y SAGyP elaboran las primeras normativas sobre producción
vegetal y animal orgánica respectivamente (Tabla 6).
Tabla 6. Regulaciones para las
producciones alternativas en Argentina (1990 – 1999).
Fuente: Elaboración personal
sobre la base de Molpeceres et al. (2019a) y Molpeceres (2022).
Dado el impulso a la producción orgánica, y con la
intención de promoverla, algunos productores, consumidores y miembros de ONG’s ambientalistas conforman el Movimiento Argentino para
la Producción Orgánica (MAPO). Al año siguiente, la SAGPyA,
elaboró el Programa Nacional para el Desarrollo de la Producción Orgánica en la
Argentina (PRONAO) con el fin de promover el desarrollo integral de la
producción orgánica en todo el país y facilitar la comercialización (Molpeceres 2022).
También, en estos años tuvo lugar en Argentina la XII
Conferencia de la Federación Internacional de Movimientos de Agricultura
Orgánica (IFOAM), a la que asistieron organizaciones, productores,
comercializadores, consumidores de todo el mundo. Seguidamente, se conforma la
Cámara Argentina de Productores Certificados (CAPOC).
Esta etapa concluye con la sanción por parte del PLN de
una ley sobre producciones alternativas, más específicamente sobre la
biológica, ecológica y orgánica con el objetivo de promover este tipo de
producción y facilitar su acceso al mercado.
4.2.2. Silencio
regulatorio público y consolidación de las normas privadas (2000 – 2009)
Esta etapa inicia con algunos decretos del PEN que
reglamentan la Ley de promoción de producciones alternativas (Tabla 7). Si bien
mediante dicha Ley se promueven otros modelos de producción además del
orgánico, los decretos mencionados institucionalizan nuevos espacios de
promoción de los productos orgánicos. El primero crea la Comisión Asesora para
la Producción Orgánica, mientras que el segundo crea el Programa Nacional de Producción
Orgánica (PRONAO), que busca promover el desarrollo integral de la producción
orgánica.
Tabla 7. Regulaciones para las
producciones alternativas en Argentina (2000 – 2009).
Fuente: Elaboración personal sobre la base
de Molpeceres (2022).
En esta década, la cantidad de regulaciones respecto a
las producciones alternativas es limitada. No obstante, es posible identificar
algunos sucesos de parte de la sociedad civil y algunas organizaciones, como organizaciones
de productores que organizan encuentros para compartir experiencias, jornadas
de capacitación y venta de frutas y verduras, como el Primer Encuentro Nacional
de Producción Orgánica en San Marcos Sierras, Córdoba (Molpeceres
2022).
En 2002 también se crea la Cámara Argentina de
Certificadoras y Afines (CACER), institución que reúne a las Certificadoras
privadas, encargadas de otorgar la certificación por terceras partes. De
acuerdo con Patrouilleau et al. (2017), entre los años 2002 y 2006, a nivel gubernamental
se impusieron tarifas diferenciales de impuesto a la exportación especialmente
de cereales y oleaginosas orgánicos, política que dio impulso a este tipo de
producción. En 2008, se instituye el SOA (Sector Orgánico Argentino), que
nuclea a los productores con el objetivo de unificar la posición del sector
privado para los encuentros con la esfera pública.
4.2.3. Promoción de las
producciones alternativas (2010 – 2020)
A inicios de la década de 2010 se observa un incremento
en la actividad regulatoria respecto a las producciones alternativas (Tabla 8).
En este sentido, SENASA establece los estándares para la producción y
certificación de productos orgánicos o ecológicos.
Como hasta el momento, se legisla principalmente para
regular y promover la producción orgánica. En este sentido, la SAGyP aprueba el isologotipo oficial para distinguir
exclusivamente a los productos orgánicos, con un objetivo meramente comercial.
Tabla 8. Regulaciones para las
producciones alternativas en Argentina (2010 – 2020).
Fuente: Elaboración personal sobre la base
de Molpeceres et al. (2019a) y Molpeceres
(2022).
Concomitantemente, en 2014 el Congreso Nacional sanciona
la Ley de Agricultura Familiar, Campesina e Indígena, donde se reconoce la
necesidad de propiciar la conservación y mejoramiento de los suelos y demás
recursos naturales bajo la instrumentación de políticas activas que prioricen
prácticas agroecológicas. Como complemento, se crea el sello “Producido por la
Agricultura Familiar” en el ámbito de la Secretaría de Agricultura Familiar
(SAF) del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
Al año siguiente una nueva Ley, la 27233, declara de
interés nacional la inocuidad y calidad de los alimentos derivados del agro,
los insumos agropecuarios específicos y el control de los residuos
químicos y contaminantes químicos y microbiológicos en los alimentos.
Seguidamente, frente a solicitudes de la Unión Europea en
relación a insumos permitidos para orgánica en Argentina, SENASA da de
baja determinados insumos para armonizar criterios. Simultáneamente, se aportan
precisiones sobre el etiquetado de los productos durante el proceso de
conversión de la producción convencional a la orgánica.
Posteriormente, se publica en el “Listado Oficial de
Insumos Aptos para la Producción Orgánica”.
Desde entonces, el diseño de regulaciones mermó. Aquellas
que continúan diseñándose apuntan al control y certificación de productos
orgánicos, enfocadas en la actividad comercial. Sin embargo, recientemente es
posible vislumbrar un cambio en las regulaciones a nivel nacional de promoción
de modelos alternativos. En el año 2020 el foco no está puesto en la producción
orgánica, sino que se privilegia la agroecología. En este sentido, se anuncia
por primera vez la creación de una Dirección Nacional de Agroecología, cuyo
director preside actualmente la Red Nacional de Municipios y Comunidades que
Fomentan la Agroecología (RENAMA).
Simultáneamente, y en virtud de la creciente presencia de
organizaciones sociales de la agricultura familiar en la agenda pública, se
está discutiendo un proyecto de ley para declarar bien jurídicamente protegido
y de interés estratégico nacional a los Territorios Periurbanos Hortícolas, es
decir, a aquellas áreas dedicadas a la producción de alimentos para circuitos
cortos de consumo de las ciudades y que se llevan a cabo mayoritariamente por
agricultores de pequeña escala. Este proyecto propone, entre otras cuestiones,
crear un Programa Integral de Apoyo y Protección de los Territorios Periurbanos
Hortícolas en el ámbito del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable,
cuyas acciones sean de carácter participativo, con enfoque de género y
diversidad pluricultural.
La figura 1 presenta gráficamente una síntesis de la
trayectoria previamente presentada.
Figura 1. Trayectoria de las regulaciones en torno al uso de agroquímicos y
promoción de modelos alternativos en Argentina (1990-2020)
Fuente: Molpeceres
(2022).
6.
Discusión
Un breve
repaso sobre el modo en que han sido concebidos algunos problemas asociados a
los alimentos y sus soluciones a nivel internacional posibilita re-pensar el origen de estas políticas para luego analizar
su incorporación en Argentina.
Como fue
adelantado en la introducción, a inicios de la década de 1950, la escasez de
alimentos y las dificultades productivas de algunos países luego de las dos
grandes Guerras Mundiales despertaron preocupaciones de distintos gobiernos por
el hambre a nivel mundial. De la mano de la necesidad de incrementar la
productividad devino en el interés de algunos gobiernos de países desarrollados
por diseñar tecnologías y políticas para ‘solucionar’ dichos problemas, deviniendo
en soluciones tecnológicas tendientes a incrementar la productividad. La conformación
y expansión del mercado mundial de agroquímicos despertó el interés de
dirigentes de países desarrollados por generar e intercambiar información en relación a su uso y distribución, abriendo espacios de
debate y de diseño de regulaciones y espacios institucionales en el marco de
organismos internacionales, como la Organización de Naciones Unidas (ONU) (Molpeceres et al. 2019b).
Hacia fines de
la década de 1980 y con mayor énfasis a principios de los años 1990, las
evidencias de los daños derivados del uso de agroquímicos en la salud humana y
en el ambiente, intensificaron a nivel internacional las preocupaciones de la
sociedad civil y la comunidad científica, a la vez que derivaron en un
incremento de normas y reglamentaciones sobre su uso. Entonces, el problema
dejó de estar centrado en la escasez para focalizarse en la inocuidad de los alimentos,
asociado a la noción de seguridad alimentaria. Frente a la resignificación del
problema, también las soluciones cambiaron, aunque continuando con la línea de
ajustes técnicos a la producción. De este modo, países como Estados Unidos
impulsaron protocolos de manejo de agroquímicos, como aquellos asociados a los
principios del Manejo Integrado de Plagas (MIP), tendencia a la que luego se
acopló Europa mediante la incorporación de las nociones de Buenas Prácticas
Agrícolas (BPA). Estas propuestas también fueron recogidas por los tomadores de
decisión, que construyeron regulaciones que incorporaban las BPA en vínculo con
empresas certificadoras. De manera paralela, se impulsan algunas producciones
alternativas, como la orgánica, también asociada a certificaciones por terceras
partes.
Posteriormente,
las discusiones que sustentaron la construcción de las políticas públicas para
favorecer el acceso a alimentos inocuos también encontraron resistencias y
cuestionamientos de algunos sectores, especialmente por sostener, de manera
regulada, el uso de agroquímicos y por su orientación a un nicho específico de
mercado, como en el caso de los productos orgánicos. De esta manera, nuevas
dimensiones ligadas al derecho de todos de acceder a alimentos que nutran se
integraron a políticas públicas de varios países latinoamericanos a mediados de
la década de 2000 (Almeida
Filho y Ramos 2010). Algunas
organizaciones sociales nucleadas en la Vía Campesina, discutieron entonces el
concepto de soberanía alimentaria como “el derecho de los pueblos a definir sus
propias políticas de producción, distribución y consumo”, incluyendo “el
derecho de los pueblos a priorizar la producción agrícola local para alimentar
a su población, el derecho de los campesinos a producir sus propios alimentos,
el derecho de los países a protegerse de las importaciones agrícolas y
alimentarias de bajos precios y la participación de los pueblos en la
definición de la política agraria” (Cittadini 2010). Actualmente,
la idea se asocia a la noción de seguridad alimentaria y nutricional (SAN), y
las políticas que intentan promoverla proponen combatir el hambre y la
malnutrición, no solo mediante mecanismos que permitan a las poblaciones
vulnerables tener un acceso menos costoso a los alimentos, sino también
estimulando el suministro de productos alimenticios nutricionalmente adecuados
y de calidad (Le Coq et al. 2021). Entre las
políticas asociadas a dicho objetivo se ubican aquellas que promueven la
agroecología, orientado a modificar no sólo las prácticas productivas sino a
generar sistemas agroalimentarios sostenibles. La agroecología, que en su
génesis se presenta como una propuesta latinoamericana, propone un abordaje
sistémico que conduce no sólo a producir alimentos libres de elementos tóxicos
sino también a traccionar beneficios ecológicos, sociales y económicos.
La
agroecología constituye, de acuerdo con Sevilla
Guzmán (2011), el
manejo ecológico de los recursos naturales a través de formas de acción social
colectiva que representan verdaderas alternativas, esta dimensión política
obliga a considerar tanto las relaciones que operan en las diversas escalas (predio,
comunidad, estado) como los actores y sistemas de conocimiento implicados
(local, campesino). En la riqueza de este entramado se buscan las herramientas
para potenciar la biodiversidad ecológica y sociocultural en pos de lograr sociedades sostenibles.
En Argentina,
el diseño de regulaciones en torno al uso de agroquímicos y de promoción de
modelos alternativos de producción, como la agroecología, converge con la
tendencia internacional en el período bajo estudio. Actualmente, el modelo de producción
convencional predominante coexiste con formas de producción alternativa. De
acuerdo a datos del último Censo Nacional Agropecuario (INDEC
2021),
1,96% de las explotaciones agrícolas del país producen de manera alternativa al
modelo convencional, correspondiendo de ese porcentaje 48% a agricultura
orgánica, 44% a agricultura agroecológica y 8% a agricultura biodinámica. Del análisis se desprende que en el
período bajo estudios han primado los intereses y posiciones del sector
productivo ligado a la exportación, que ha logrado aliar y coordinar a otros
tras sus necesidades y ambiciones, pero no a todos los actores ligados a la
actividad, generando cuestionamiento de otros actores como vecinos de zonas
productivas y organizaciones ambientalistas.
En este
sentido, las políticas de regulación del uso de agroquímicos se asocian en
primera instancia al enfoque convencional de producción. En este caso,
prevalece un tipo de planificación normativa (Serafim
y Dias 2010), donde en el plano de los resultados, se
focaliza especialmente en una visión macro, con fuerte énfasis en los
resultados económicos. Para los funcionarios, en general se trata de un problema
tecnológico. Las que “fallan” son las tecnologías y prácticas vinculadas a la
aplicación de agroquímicos que pueden regularse para garantizar la actividad
económica. A ello refiere una funcionaria pública[iii]: “tenemos que pensar en la posibilidad de
reproducción de un sistema de vida medianamente digno. Me cuesta pensar más en
lo ambiental que en lo otro”. Otros actores ligados a la producción
convencional, como productores, proveedores de insumos o exportadores detentan
una gran influencia en las relaciones de poder en torno a la elaboración de
políticas públicas.
Mientras las
políticas públicas en torno al modelo de producción convencional apuntan a
generar soluciones técnicas, a problemas productivos desde una visión
cortoplacista, el enfoque agroecológico requiere de una planificación estratégica
y a largo plazo. La agroecología privilegia la optimización de la productividad
del sistema, a partir del aprovechamiento de los recursos locales y de la
obtención de rendimientos suficientes para garantizar la calidad de vida de la
familia productora (Marasas 2012). Entonces, la
propuesta alternativa es generar autonomía en los productores, en palabras de
un técnico del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): “darle herramientas para que el productor sea
dueño de su propia respuesta”. En este sentido, las políticas públicas de
promoción de la agroecología pugnan por un tipo de planificación estratégica
con fuerte énfasis en el fortalecimiento de redes locales de actores, mediante
procesos participativos de decisión, aunque todavía reste camino por recorrer
para alcanzarlo.
En estos
procesos, resulta necesario también observar cómo las modificaciones en las
decisiones de política pública previamente revisadas también introducen cambios
en otros sectores, como en el entramado social y en las formas de habitar el
territorio. Actualmente, en torno al 56% de la superficie del país se
corresponde con explotaciones agropecuarias, mientras que el 92% de la
población habita en ciudades (de acuerdo a
estimaciones del INDEC para 2021), asociado a una lógica de agronegocio y
concentración de la tierra. No obstante, a partir del reciente cambio en favor
de la agroecología, los espacios rurales vuelven a aparecer como espacios
estratégicos, ya no sólo como un simple espacio agrario ofertado a un grupo de
actores y empresas, sino como territorios capaces de generar procesos de
innovación y desarrollo diferente (Sili, 2005). De la mano
de la agroecología, en los últimos años en nuestro país se vislumbra una
creciente tendencia migratoria de jóvenes que retornan al campo buscando
instalar formas alternativas de trabajar la tierra a las promovidas por el modelo
convencional. En este marco, la tendencia dominante en las últimas décadas de
migraciones internas del campo a la ciudad parece al menos replantearse frente
a nuevos agricultores alternos, que sostienen la posibilidad de repoblar el
campo bajo una nueva dinámica poblacional rural-urbano (Iturralde
2017). Los
pobladores “neorrurales” influyen en la construcción de otra ruralidad (Feito 2015), así lo
ilustra un productor[iv]:
“con mi compañera terminamos la
universidad y nos vinimos a cambiar de estilo de vida y reencontrarnos con la
naturaleza, para vivir en sintonía con ella”. En ese derrotero, incluso
tendría una incidencia relevante en la regulación de la propiedad del suelo (Molpeceres et al. 2019a) – una temática que excede el
propósito de este artículo, pero que sin dudas constituye un componente central
de la producción agrícola convencional, tanto extensiva como intensiva – a
partir de la creación de un registro de tierras aptas para adjudicar en forma
progresiva a los agricultores y agricultoras
familiares.
7.
Conclusiones
La re-construcción de esta trayectoria nos permite reflexionar
acerca de las complejas interrelaciones existentes en los procesos de toma de
decisión y diseño de políticas públicas que orientan el desarrollo rural y productivo
en Argentina. Como fue visto, el contexto internacional participa activamente
en estos procesos, influyendo en la toma de decisiones a nivel local.
En relación al uso de
agroquímicos, tanto su uso como su regulación estuvo fuertemente asociado a
condicionantes y demandas externas, de incremento de la productividad
inicialmente, y de inocuidad luego. En esta alianza, no sólo los consumidores
externos, sino también las empresas proveedoras de insumo adquieren fortaleza.
En este marco, el estado argentino elabora normativas que conducen, por un
lado, a permitir el ingreso de empresas multinacionales, y por el otro,
producir alimentos inocuos fundamentalmente destinados a la exportación.
El cuidado del
ambiente y la salud de los consumidores locales ingresa a la agenda pública con
posterioridad, con mayor énfasis en los últimos diez años, motivado en gran
medida por reclamos de organizaciones sociales y estudios de parte de la
comunidad científica.
En relación a la promoción
de la producción alternativa, durante gran parte del período bajo estudio, Argentina
privilegia la producción orgánica. No obstante, este tipo de producción también
es cuestionada localmente, dado su vínculo con actores como grandes cadenas de
supermercados o firmas certificadoras, que pugnan por el derecho de unos pocos
consumidores de acceder a alimentos seguros.
Recientemente,
se observa un cambio en las decisiones de política pública, orientado a
promover producciones que incorporen la noción de sustentabilidad ecológica;
pero también social y económica, privilegiando a los consumidores locales e
incluyendo a los sectores más vulnerables. En este sentido, actualmente la
agroecología se presenta como una opción en alza, que desde una perspectiva
integral posibilita encontrar respuestas locales a problemáticas locales,
alejándose de las perspectivas exogeneradas que han
primado a lo largo de este recorrido.
Si bien,
todavía es prematuro analizar los alcances de este cambio en la agenda local,
lo cierto es que en Argentina la producción basada en el uso de agroquímicos
aún es la predominante, mientras que la agroecología es percibida por muchos
sectores como un modelo de pequeña escala. De acuerdo con (Patrouilleau et al., 2017), las
políticas públicas de promoción de modelos alternativos, aportan a un proceso
de difusión de la agroecología que ya estaba en marcha a través de distintas
redes, fortaleciendo el mismo, colaborando con la instalación de las
preocupaciones. Esto ha permitido ganar terreno en lo discursivo, en el
desarrollo de herramientas dentro de los sistemas científico-tecnológicos, en
ensayos de estrategias de cooperación internacional, pero no ha producido
cambios sustanciales del sistema institucional sectorial.
Asimismo,
todavía falta conexión intersectorial entre las decisiones de política pública.
Se requiere de políticas públicas que comprendan la integralidad y complejidad
del territorio y también el rol de los distintos actores para pensar en
sistemas agroalimentarios sostenibles e inclusivos. Finalmente, resulta
necesario pensar en instrumentos que posibiliten implementar las políticas públicas
de promoción de la agroecología, como programas, planes y proyectos, no sólo
desde el punto de vista técnico sino también desde su vínculo con la cultura y
el paisaje. Para ello, la participación de los actores en juego en la toma de
decisiones es clave para co-construir soluciones
consensuadas.
La agricultura
en Argentina es central para pensar en procesos de desarrollo. En este sentido,
se presenta como un desafío incorporar la dimensión territorial en las
decisiones de política pública. De acuerdo con Carrozza
y Brieva (2020), debemos tomar como central la dimensión territorial de la
política y particularmente cómo la misma se materializa. Si consideramos el
territorio como una tecnología política y un espacio de disputa, la inclusión
de esta dimensión en los procesos de planificación y evaluación se convierte en
la única forma de avanzar en dinámicas virtuosas en el diseño de políticas.
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