Eutopia. Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 18, junio 2021, pp. 49-69
ISSN 13905708/e-ISSN 26028239
DOI: 10.17141/eutopia.18.2020.4639
Narrativas de territorialización en las
políticas públicas en Costa Rica y sus efectos en una comunidad indígena
Narratives of
territorialization of public policies in Costa Rica and
its effects on an indigenous
community
Luis M. Barboza-Arias. Programa de
Posgraduación en Desarrollo Rural. PGDR-UFRGS, Brasil. lubasar@gmail.com https://orcid.org/0000-0002-0765-730X
Karen Chacón-Araya. Programa Estado de la Nación. PEN-UNA, Costa Rica karen.chacon.araya@una.cr https://orcid.org/0000-0003-2394-420X
Daniel Alpízar-Rojas. Programa
de Doctorado en Ciencia Agraria, Alimentaria y Agroambiental. PAGE-UNIPI, Italia.dalpizarrojas@gmail.com
https://orcid.org/0000-0003-1432-5378
Recibido:
30/08/2020 • Aceptado: 05/11/2020
Publicado:
16/12/2020
Cómo citar este artículo:Barboza-Arias, Luis, Karen
Chacón-Araya y Daniel Alpízar-Rojas. 2020. “Narrativas de territorialización en
las políticas públicas en Costa Rica y sus efectos en una comunidad indígena”. Eutopía. Revista de Desarrollo Territorial 18: 49-69.DOI: 10.17141/eutopia.18.2020.4639
Resumen: La evolución de las
políticas públicas de territorialización en Costa Rica está influenciada por
los cambios recientes en las dinámicas socioespaciales, como el rápido
crecimiento urbano y la tecnificación de las actividades económicas rurales
promovida en parte por la incorporación de las tecnologías de comunicación e
infraestructura de servicios. Como resultado, los procesos de planificación y
ordenamiento territorial del país se establecen a partir de una narrativa
desarrollista y modernizadora, con implicaciones inmediatas en los espacios
públicos de participación y de deliberación de los actores locales. El objetivo
de este artículo es revisar los avances en cuanto a las políticas públicas de
territorialización en Costa Rica, considerando de modo particular a aquellas
con efectos en territorios rurales e indígenas. El caso de estudio en el
Territorio Rural Talamanca-Valle La Estrella es utilizado para introducir la
reflexión sobre la manera en que políticas fuertemente institucionalistas
pueden incidir en la configuración de los espacios de maniobra a nivel local y
afectar los procesos de diálogo multisectorial. El método de investigación
utilizado se basa en un abordaje analítico y reflexivo de la información
secundaria recolectada. La metodología consistió en la consulta bibliográfica y
la revisión no exhaustiva de los instrumentos de política pública en esta
materia. Las experiencias analizadas permiten concluir que la implementación de
un enfoque en exceso normativista puede generar prácticas contrarias a la
territorialización efectiva de los instrumentos de política pública, y poner en
riesgo los avances obtenidos en materia de bienestar humano y desarrollo
sostenible.
Palabras
clave: desarrollo territorial;
planificación urbana; política y gobierno; ruralidad.
Abstract :The evolution of public
policies on territorialization in Costa Rica is
influenced by recent changes in socio-spatial dynamics, such as rapid urban
growth and the technification of rural economic activities. These transformations are promoted in part by the incorporation
of communication technologies and service infrastructure. As a result, the country’s territorial planning and management processes are based on a developmental and modernizing narrative, with immediate implications for public spaces
for participation and deliberation by local stakeholders. The objective of this
article is to review the
progress made in Costa Rica’s public policies
on territorialization, with regard to
those policies that affect rural and indigenous territories. The case study on the Talamanca Rural Territory - Valle La Estrella is used to introduce a reflection on how
strongly institutionalist policies can influence the configuration of spaces for
maneuver at the local level and affect the processes of
multisectoral dialogue. The
research method used is based
on an analytical
and reflective approach to the secondary information
collected. The methodology consisted of bibliographic consultation and a non-exhaustive review
of public policy instruments in this area. The
experiences analyzed allow us to
conclude that the implementation of an excessively
normative approach can generate
practices contrary to the effective
territorialization of public policy instruments
and put at risk the advances obtained
in terms of human well-being and sustainable development.
Keywords:
territorial development; urban
planning; politics and government; rurality.
Introducción
La
territorialización se ha convertido en un tema prioritario para la agenda de desarrollo
de Costa Rica y el diseño de políticas públicas en los últimos 15 años. En
concordancia con su tradición pacifista, el desarrollo territorial es concebido
como un pilar de la democracia y la paz social; así como un motor de activación
para las economías locales y el fortalecimiento del tejido productivo y
empresarial. El tema principal de este artículo es la evolución reciente de las
políticas públicas de territorialización en el país centroamericano, cuya
caracterización y desafíos se consideran un tema de investigación relevante
tanto para la esfera pública como para la discusión académica.
El
objetivo del trabajo es revisar los avances en cuanto a las políticas públicas
de territorialización en Costa Rica, considerando de modo particular a aquellas
con efectos en territorios rurales e indígenas. Este análisis se realiza a
partir de las áreas de intervención que resultan de prioridad para el Estado
costarricense (desarrollo territorial rural, ordenamiento territorial y
desarrollo regional). Con la publicación de este estudio también se pretende
contribuir a la reflexión sobre la relación entre territorio y desarrollo, y la
importancia de garantizar la participación de los actores locales en la
construcción de territorialidades que sean expresión viva de los espacios
geográficos, la cultura y los modos de organización presentes en cada
territorio.
El
caso de estudio en el Territorio Rural Talamanca-Valle La Estrella es utilizado
para introducir la reflexión sobre la manera en que políticas fuertemente
institucionalistas pueden incidir en la configuración de los espacios de
maniobra a nivel local y afectar los procesos de diálogo multisectorial.Este artículo se organiza en seis
secciones. Además de esta introducción, en el acápite dos se hace referencia a
las áreas de intervención y a los antecedentes de la territorialización en
Costa Rica. En la sección tres se incorporan algunos elementos para problematizar
la narrativa de progreso en las políticas de desarrollo territorial rural. En
la sección cuatro se discuten las interfaces entre las políticas públicas y el
desarrollo territorial rural, mediante un caso de estudio en el Territorio
Rural Talamanca-Valle La Estrella, habitado por población indígena. En el
quinto apartado se aborda brevemente la gestión del ordenamiento territorial
como instrumento de planificación del desarrollo territorial en los espacios
urbanos. En el último acápite se presentan algunas conclusiones preliminares
para continuar la reflexión e investigación futura en este tema.
Propuesta teórico-metodológica
En esta
investigación se utiliza el enfoque de la sociología de la acción pública para
el análisis de las políticas públicas, el cual es adaptado a partir de la
propuesta metodológica establecida por Fontaine (2015). El abordaje
teórico-metodológico combina elementos de los métodos cualitativo, descriptivo
y analítico; con el propósito de establecer un marco de referencia reflexivo
que permite profundizar en la comprensión de las categorías de estudio de modo integral.En este artículo se
utiliza la definición clásica de política (policy)
planteada por Heclo (1972), y en la cual se hace
referencia a la política como un curso de acción o inacción. También se
incorpora la concepción de Parsons (1995), autor que se refiere a la política
como la expresión de una racionalidad. Con base en estos aportes, entendemos la
política pública como el conjunto de narrativas y trayectorias que son
resultado de una forma de pensar y organizar la gestión pública.
De
acuerdo con Fontaine (2015), en el análisis del ciclo y el diseño de políticas públicas
interesa caracterizar y definir el tipo de instrumentos utilizados por un
Gobierno, ya que estos son definitorios de un estilo particular de “hacer” política.
Si bien el objetivo del artículo no es establecer una tipología de los
instrumentos de políticas para la territorialización, los aportes de Fontaine
(2015) resultan útiles para orientar la lógica de análisis hacia la racionalidad
implícita en la elaboración e implementación de instrumentos determinados.
De acuerdo con Fontaine
(2015), en el análisis del ciclo y el diseño de políticas públicas interesa
caracterizar y definir el tipo de instrumentos utilizados por un Gobierno, ya
que estos son definitorios de un estilo particular de “hacer” política.
Esta
decisión tiene implicaciones directas en el tratamiento de la información
secundaria recolectada, pues se busca dar una interpretación al discurso de los
actores involucrados a partir de su propia lectura de los problemas, soluciones
y resultados potenciales de acción/inacción. Además, según lo planteado por McBeth et al. (2007), esta estrategia metodológica marca
una distancia significativa de la explicación causal de los hechos. Lo que
quiere decir que se establece como parte de un paradigma constructivista del
análisis de políticas públicas, susceptible a la influencia de contextos,
coyunturas y fenómenos contingentes. A nivel de técnica e instrumentos, la
construcción de este marco de referencia reflexivo utiliza la consulta
bibliográfica y la revisión no exhaustiva de los instrumentos de política
pública para identificar los momentos históricos en que se producen las
continuidades y rupturas que dan contenido a las narrativas y trayectorias de
cada política determinada.
En la tabla 1 se presenta
de forma esquemática las categorías de análisis desarrollas en este estudio:
Tabla 1. Categorías de
estudio para la revisión de las políticas de territorialización
Elaboración
propia.
Ejes de intervención y antecedentes de la
territorialización en Costa Rica
Las políticas públicas de
territorialización en Costa Rica pueden ser clasificadas a partir de tres áreas
de intervención que resultan de prioridad para el Estado costarricense. La
primera de ellas corresponde al desarrollo territorial rural y el conjunto de
políticas e instrumentos destinadas para este fin, y cuyo actor institucional
más destacado es el Instituto de Desarrollo Rural (INDER).La
segunda área de intervención corresponde al ordenamiento territorial y las
políticas e instrumentos que son implementadas principalmente en los espacios
urbanos. Un ejemplo de esta área de intervención es la Política Nacional de
Ordenamiento Territorial (20122040), bajo la rectoría del Ministerio
de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH).
Finalmente, la
tercera área de intervención es el desarrollo regional. En este caso, el ente
responsable de la ejecución es el Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (MIDEPLAN), cuyo enfoque utiliza la variable territorial
desde la perspectiva del desarrollo de las seis regiones socioeconómicas a que
corresponde la división político-administrativa del país.[i]
Si
bien el enfoque de la territorialización ha comenzado a discutirse de manera
más rigurosa, y el país está haciendo esfuerzos importantes para generar
políticas en cada una de estas áreas de intervención, su aplicación para
orientar la intervención pública sigue presentando una fuerte influencia de los
abordajes institucionalistas. Un ejemplo de ello es que la definición de
territorio propuesta para cada una de estas áreas varía significativamente, lo
que en muchos casos genera el traslapes de los roles y funciones de las
organizaciones públicas. Kay (2009), plantea que una adecuada integración entre
políticas y niveles de intervención puede mejorar la efectividad de los
instrumentos de desarrollo dirigidos principalmente a las ciudades intermedias
o los centros periurbanos, que pasan a ser el foco de interés de agendas
institucionales recientes. No obstante, como señala el PEN (2017), en Costa
Rica uno de los mayores desafíos, principalmente en materia ambiental, es la
poca implementación de instrumentos de ordenamiento y planificación territorial
articulados con dinámicas de desarrollo territorial más complejas o integrales.
Esta situación se presenta tanto en la Gran Área Metropolitana, como en las
llamadas ciudades intermedias, y en las zonas rurales y costeras.
Para
el caso costarricense, ya el Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo
Obregón 2006-2010 (principal hoja de ruta de la Administración Arias Sánchez),
reconocía las limitaciones presentadas por los esquemas de regionalización
propuestos hasta esa fecha, y reorientaba la dimensión territorial de la acción
pública hacia la articulación necesaria entre la política económica y la
sostenibilidad ambiental (MIDEPLAN 2007). La Administración Chinchilla Miranda
(2010-2014) dio continuidad a ese abordaje, al establecer el capítulo seis del
Plan Nacional de Desarrollo María Teresa Obregón Zamora 2011‐2014, para tratar
de forma exclusiva los desafíos y principales propuestas en materia de ambiente
y ordenamiento territorial (MIDEPLAN 2010).
Este
período, que cubre aproximadamente ocho años, se caracteriza por incorporar la
variable de la territorialización de forma tímida y con poco contenido
programático. Es decir, prevalece una visión basada en la hegemonía del Estado
para planificar los procesos de ordenamiento de los territorios y demarcar las
trayectorias de desarrollo posibles. En estos primeros abordajes, la
territorialización es entendida como una etapa superior o más avanzada de los
esquemas de regionalización. Además, se puede constatar una tendencia a la
reproducción de dualismos que resultan de poco interés práctico para la
implementación de políticas públicas. De este modo, la pobreza aparece como la
otra cara de la falta de desarrollo productivo local. El reconocimiento cada
vez mayor de la heterogeneidad territorial en el país suscita la misma atención
que el establecimiento de mecanismos de inclusión social. Y, no menos
significativo, la descentralización de la acción pública surge como una
variante del fortalecimiento de las capacidades del Estado.
Con
la llegada al poder del Partido Acción Ciudadana, en 2014, no solamente se
rompe con el tradicional bipartidismo que gobernó el país durante las últimas
décadas, sino también se produce un viraje en la lectura gubernamental de la
dimensión territorial y su relación con las brechas en materia de desarrollo
humano. En esta nueva etapa, se percibe una mayor sensibilidad hacia la
influencia de las diferencias por género, edad y raza en la desigualdad y
pobreza en y entre las regiones y territorios rurales. Durante la
Administración Solís Rivera (2014-2018) se logró articular un plan de
desarrollo para cada una de las seis regiones que priorizaba, en la forma de
programas y proyectos, un mayor compromiso con la equidad social y territorial.
Además, en la elaboración de estos planes también fueron incluidas algunas
metodologías participativas de consulta a los actores locales, lo que se
consideró un elemento novedoso en esta clase de procesos.
Coincidiendo
con el segundo mandato consecutivo del Partido Acción Ciudadana, la
Administración Alvarado Quesada (2018-2022) mantuvo vigentes esas
preocupaciones, e incorporó como parte de las acciones propuestas en el Plan
Nacional de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario (2019-2022), una
mayor problematización de temas como la pobreza multidimensional por región de
planificación, el creciente desempleo, la desigualdad y la descarbonización de
la economía.
No
obstante, un elemento común en estas iniciativas propuestas por Gobiernos
diferentes es que el objetivo de la coordinación intersectorial del Estado
continúa estando en el centro de cualquier acción de planificación y de
política territorializada; lo que dificulta la identificación de mecanismos
claros que otorguen una mayor autonomía a los actores locales en lo que concierne
a la conducción de procesos de territorialización y la apropiación colectiva
del espacio.
Las políticas de territorialización en Costa Rica
recibieron un estímulo importante en 2006, cuando por medio de la Ley 9036 se
llevó a cabo la transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el
Instituto de Desarrollo Rural (INDER).
El
desarrollo territorial rural y su narrativa de progreso
El
propósito principal de esta sección es poner en perspectiva el imaginario del
desarrollo territorial rural que reproducen las políticas públicas y señalar
algunas de sus implicaciones inmediatas en las dinámicas territoriales y los
procesos de planificación del desarrollo. Las políticas de territorialización
en Costa Rica recibieron un estímulo importante en 2006, cuando por medio de la
Ley 9036 se llevó a cabo la transformación del Instituto de Desarrollo Agrario
(IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER). A partir de entonces, ese
organismo ha venido trabajando en el fortalecimiento de una agenda
institucional de carácter público que tiene como objetivo principal el
desarrollo de los territorios rurales, a través de alianzas estratégicas con
otros actores públicos, del sector privado y de la sociedad civil. Un aspecto
relevante es que la Ley 9036 establece una diferenciación de los conceptos de
desarrollo humano y de desarrollo rural territorial, en donde el primero está
definido a partir de una concepción de fomento de las capacidades humanas y el
desarrollo de libertades, con una marcada influencia del pensamiento de Amartya
Sen (1998); mientras que el DTR se define
a partir de la necesidad percibida de articular la multiplicidad de
procesos y dimensiones que permitirían conseguir esas capacidades en un
territorio determinado.
Esta
diferenciación temprana, en la que se tiene, por un lado, un enfoque de
desarrollo centrado en las perspectivas y aspiraciones de los actores locales,
y, por otro, una noción orientada a incentivar dinámicas territoriales
“normativistas”, influyó posteriormente en la elaboración de instrumentos de
política pública. Uno de los principales avances en materia de planificación
territorial ha sido el establecimiento de los procesos de concertación con
organizaciones de base, que llevó a la conformación de los 29 territorios
rurales que existen en el país actualmente.Las
distintas iniciativas de desarrollo territorial rural que estaban en marcha
fueron complementadas con la entrada en vigor de la Política Estatal de Desarrollo
Rural Territorial 2015-2030 (PEDRT) y el Plan Nacional de Desarrollo Rural
Territorial 2017-2022. Ambos instrumentos de política proponen un enfoque
normativo del desarrollo, por medio del cual la variable del territorio es
entendida como un concepto multidimensional y complejo.
Con
la incorporación de estos instrumentos, el país mantiene la tradición
centralista en la planificación de los procesos de desarrollo en los
territorios rurales, pese a los esfuerzos de descentralización mencionados. Si bien
el discurso oficial sobre la relación entre territorio y desarrollo ha estado
sujeto a revisión por parte del INDER, así como por la institucionalidad
agropecuaria pública en su conjunto, ese esfuerzo todavía no se traduce en un
cambio de dirección que resulte significativo para los actores locales; o, al
menos, en muchos casos estos no lo perciben de esa manera.
En
ese sentido, se continúa empleando un lenguaje convencional en la narrativa del
desarrollo que en términos prácticos tiende a confundirse con los ideales de
progreso (Thomas 2000). Un caso paradigmático que ejemplifica bien esta
situación es la actual agenda de desarrollo territorial rural que implementa el
INDER, la cual se ha enfocado principalmente, si bien no de forma exclusiva, en
la realización de actividades relacionadas con la dotación de infraestructura,
tecnologías y capital financiero para la modernización de las organizaciones
productivas locales. Estas iniciativas se basan en un enfoque de fomento
productivo que busca disminuir las brechas territoriales, pero sin considerar
los factores estructurales que las provocan. Los temas como la distribución
desigual de la renta o el desempleo que afecta en especial a localidades
fronterizas y costeras no son debatidos con suficiente profundidad.
Por
otra parte, si bien las Organizaciones de Gobierno han sido particularmente
proactivas en la elaboración de diagnósticos que identifican las principales
problemáticas y las demandas planteadas por los territorios rurales, su
traducción en plataformas de acompañamiento territorializadas no parece ocurrir
con el mismo ímpetu. En algunas de estas experiencias, la aplicación de
metodologías participativas pasa a convertirse en un instrumento de validación
de las visiones institucionales del desarrollo; lo que no deja espacio
suficiente para la incorporación de las agendas complementarias que se
construyen desde la base por las organizaciones locales.
Otro
ejemplo del énfasis productivista de las políticas de desarrollo de los
territorios rurales en el país es la gestión de los Centros de Procesamiento y
Mercadeo de Alimentos (CEPROMA). Estos Centros son resultado de la
operacionalización del Plan Nacional de Alimentos, que data de 2008, y se
establecen como unidades de negocios en los territorios rurales. No obstante, y
pese a la insistencia en trascender la visión de lo rural más allá de lo
exclusivamente agrícola; a través de su esquema de gestión los CEPROMA se han
convertido en un mecanismo para diligenciar competencias agroempresariales a
los actores locales, y por lo general, operan de la misma forma en todo el
país. De esta manera, asentamientos campesinos que fueron en su momento
administrados por el IDA y localidades con población indígena o
afrodescendiente se han visto condicionadas para reconfigurar su dinámica
territorial en función de nuevas formas de organización social, principalmente
cooperativas, cuya directriz es encargarse de la administración y gestión local
de los CEPROMA. Además, el acceso de estas organizaciones a recursos financieros
y otros servicios del Estado se condiciona a su capacidad de organización; lo
cual supone el establecimiento de parámetros que coaccionan a los actores a
modificar sus acciones colectivas tradicionales, y convertirse en agricultores
empresarios y/o emprendedores.
La
principal crítica que se realiza a este tipo de propuestas, con una marcada
influencia de los esquemas clásicos de extensión rural, es la ausencia de una
visión de desarrollo entendido como proyecto estratégico de transformación (Favareto y Berdegué 2019), que dé cuenta de la complejidad
y multisectorialidad de los desafíos que enfrentan
los territorios. Es decir, se carece de un abordaje territorial del desarrollo
rural que ponga en perspectiva los principios operativos de la acción pública (Favareto y Berdegué 2018). Asimismo, los ejes programáticos
que dan forma (y contenido) al modelo gerencial de los CEPROMA, aumentan el
riesgo de homogeneizar a todos los actores sociales del medio rural y de
visualizarlos como actores productivos orientados al mercado capitalista,
cuando muchos nunca lo han sido y, en algunos casos, tampoco aspiran a serlo. Como
demuestran nuevos estudios (Valencia et al. 2019; Berdegué y Favareto 2019), en América Latina se está experimentando
una nueva valorización del papel de los espacios urbanos y de sus relaciones e
interdependencias con la ruralidad, así como de la influencia cada vez mayor de
los actores que residen en el segmento más urbanizado de los territorios
rurales.
El
interés renovado en la modernización agrícola tiene una relación directa con
los cambios recientes que están aconteciendo en los espacios urbanos. De
acuerdo con Maria et al. (2018), Costa Rica tiene la
mayor población urbana de la Región Centroamericana. Según ese estudio, el 75%
de las personas en el país son habitantes urbanos, los cuales se concentran
principalmente en el Valle Central.
Este
incremento en la población urbana es en parte resultado de la migración
interna, es decir, la movilización de personas del campo a la ciudad dentro del
mismo territorio costarricense. A partir de los datos del X Censo Nacional de
Población y VI de Vivienda 2011, es posible identificar que la Región Central
del país, y en específico la GAM, continúa siendo el principal foco de
atracción para las personas que se migran desde los territorios rurales. Para
2011, la tasa de inmigración interna de la Región Central se estimó en casi
nueve por cada 1000 habitantes. También es posible realizar un perfil de esta
población, que en su mayoría está conformada por personas jóvenes, entre los 18
y 35 años, económicamente activas, que se desplazan en la búsqueda de mejores
condiciones de vida, que les permitan acceder a mejores y más variadas opciones
de estudio, empleo y disfrute de otros servicios sociales, como comercio y
entretenimiento (Solís 2018).
No
obstante, un segundo fenómeno que se presenta es el aumento del flujo
urbano-urbano. De acuerdo con Barquero y Molina (2014), los flujos migratorios
intra GAM están ligados a procesos de relocalización socioresidencial.
Es decir, personas que migran desde las ciudades centrales más pobladas hacia
las intermedias. Es el caso principalmente de la periferia noroeste, es decir,
los cantones de Heredia que se consideran de reciente crecimiento industrial,
dada la instalación de zonas francas y parques industriales en esa zona. De
acuerdo con el Atlas de Desarrollo Humano Cantonal (2016), al 2014, ocho de los
nueve cantones que conforman la provincia de Heredia, se encontraban entre los
25 con mejor Índice de Desarrollo Humano Cantonal, y solamente Sarapiquí, un
cantón rural ubicado fuera de la GAM, se encontraba por debajo del valor
promedio (0,776), ubicándose en la posición 72.
Los
desplazamientos hacen evidente la necesidad de adoptar iniciativas claras para
atender las implicaciones de estos fenómenos sobre el ordenamiento territorial,
principalmente en relación con la presión creciente sobre la infraestructura
para la movilidad urbana o los potenciales riesgos ambientales; lo que puede
ayudar a disminuir las externalidades negativas sobre el desarrollo económico y
la competitividad.
Una última idea
que permite ampliar el contexto es el interés renovado en la modernización
agrícola. Estas tendencias de cambio en los espacios urbanos tienen efectos
directos en la dinámica de uso del suelo, principalmente en las ciudades
intermedias en donde la oferta de servicios, incluyendo el turismo, comienza a
ser más alta. En consecuencia, cada vez existe menos cantidad de tierra
dedicada a la agricultura. En segundo lugar, la migración rural, principalmente
de jóvenes, plantea serios desafíos al relevo generacional en las actividades agroproductivas y agroindustriales. De ahí que la
mecanización del campo se considere una respuesta lógica, que permita un
incremento constante en los niveles de productividad con el propósito de
garantizar la provisión y el abastecimiento de alimentos frescos a las áreas
urbanas y las ciudades intermedias.
Políticas de territorialización y pueblos
indígenas
Con
el propósito de discutir las interfaces entre las políticas públicas y el desarrollo
territorial rural, en esta sección se presenta como caso de estudio la
experiencia de participación de los actores locales, mayoritariamente
indígenas, en la conformación de procesos de desarrollo en el Territorio Rural
Talamanca-Valle La Estrella.
Este
territorio comprende una extensión total de 4042,86 kilómetros cuadrados y se
localiza en la provincia de Limón, en el extremo oriental del país. Como su
nombre lo indica, está compuesto por el cantón de Talamanca y el distrito de
Valle La Estrella, que forma parte del cantón Central de Limón. Dentro del
territorio se encuentran ubicadas seis reservas indígenas (Chirripó, Tayní, Telire, Talamanca Cabécar,
Talamanca Bribrí y Kekoldi),
que corresponden a un área de 2124,68 kilómetros cuadrados.
La
presencia considerable de los pueblos Bribrís y Cábecares brinda a este territorio rural una particularidad
que no se observa en la conformación de ningún otro territorio. En esta zona,
además de la constitución del Consejo Territorial de Desarrollo Rural, se han
llevado a cabo una serie de iniciativas institucionales orientadas a promover
el desarrollo productivo con base en la riqueza cultural y de recursos
naturales. Estas actividades, sin embargo, no han estado exentas de
controversia y conflictos generados por diferencias en la interpretación de los
problemas y oportunidades por parte de los actores. Si bien desde 1975, se
tiene registro de la presencia institucional del INDER (conocido en esa época
como el Instituto de Tierras y Colonización, ITCO) en territorio indígena, no
es sino hasta recientemente que se han comenzado a implementar esfuerzos por
recuperar estos espacios (Decreto 42250-MAG-MP).
La
evidencia histórica confirma que los territorios indígenas no representan una
prioridad en el diseño de la política pública de territorialización. Tres aspectos
que ejemplifican esta situación son: la no aprobación del Proyecto de Ley de
Desarrollo Autónomo de los Pueblos Indígenas (Expediente 14352), el enfoque en
el modelo de gestión de los CEPROMA en estos territorios y las debilidades en
materia de gestión institucional por parte del INDER.Desde
mediados de la década de 1990, se presentó un proyecto para reconocer la
autonomía de estas poblaciones. No obstante, 20 años después, su aprobación
sigue pendiente y la discusión política no ha dado paso a un diálogo articulado
con las organizaciones indígenas de base (Schliemann 2012). Se desconocen las
razones de fondo por las que no se ha avanzado en esta materia, lo cual tiene
consecuencias no solo en la percepción política en torno a las luchas por la
autodeterminación de los pueblos indígenas, sino también en relación con la
gestión local del espacio y los usos del territorio.
Como
se mencionó, la apertura de los CEPROMA en territorios rurales con población
mayoritariamente indígena mantiene un enfoque productivista. Estos centros de
procesamiento y mercadeo son la expresión de una racionalidad pública centrada
en las preocupaciones socioeconómicas, cuyo interés prioritario es generar
capacidades productivas en los pequeños productores, de cara a la inserción
exitosa en segmentos de mercado. Esta forma de intervención, no obstante, dice
poco sobre el desarrollo entendido desde la cosmovisión indígena y las culturas
afrocaribeñas.
En
el Territorio Rural Talamanca-Valle La Estrella, desde la época precolombina,
se han asentado los pueblos Bribrís y Cabécares. En
años recientes, la adjudicación del contrato de concesión a la cooperativa
productora CoopeCacaoAfro, para administrar el
CEPROMA Sixaola, dedicado a la producción de cacao, dejó en claro que los
pequeños productores serían los principales beneficiarios de este proyecto. No
obstante, lo problemático es el uso indistinto que se hace de esta categoría,
sin considerar la influencia de las variables demográficas y culturales en la
organización productiva.
El
Territorio Rural Talamanca-Valle de la Estrella contiene más de mil hectáreas
de cultivo de cacao. Las plantaciones de este producto en las reservas
indígenas forman una parte indisociable de la cultura y la cosmovisión de los
pueblos Bribrís y Cabécares. Su relación afectiva y
cosmológica, no obstante, está ausente de la lógica de gestión del CEPROMA. En
el lenguaje institucionalista empleado, las palabras “empoderamiento” y
“competitividad territorial” aparecen para legitimar un estilo de desarrollo
basado en la modernización rural, que invisibiliza la construcción de saberes y
prácticas territoriales desde las experiencias mismas de los actores asentados
en esos territorios.
Si
bien desde el INDER se han promovido diferentes metodologías para desarrollar
estrategias participativas que fortalezcan la estructura de gobernanza
promovida por los Consejos Territoriales, con el propósito de garantizar una
gestión del conocimiento y de las capacidades humanas respetuosa de la
tradición de estos pueblos; en la práctica institucional muchos de estos
mecanismos funcionan como instrumentos de asimilación que reproducen esquemas
de integración y asimilación. Dicho de otro modo, ninguno de estos esfuerzos
institucionales cumple con el objetivo de otorgar mayor autonomía a la
organización indígena y tampoco contribuyen con el fortalecimiento de los
movimientos indígenas.
Las
debilidades en materia de gestión institucional por parte del INDER han sido
señaladas por la Contraloría General de la República en reiteradas ocasiones.
En 2007, el informe sobre el cumplimiento y vigencia de las funciones asignadas
al INDER, en ese entonces IDA, documentó evidencia importante sobre el
incumplimiento de las funciones asignadas por ley en relación con las reservas
indígenas. Los principales problemas incluían la falta de demarcación
territorial y la conformación de límites, la cesión a los pueblos del
territorio dentro de esos límites, terrenos en manos de personas no indígenas;
así como falta de asignación de recursos y de dirigencias para resolver el
problema presupuestario (Informe DFOE-ED-07-2007).
En
2016, en parte para atender estas problemáticas, fue creado del Plan de Recuperación
de Territorios Indígenas (Plan RTI) en conjunto con otras instituciones del
Gobierno Central como el Viceministerio de la Presidencia, el Ministerio de
Justicia y Paz, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), así como
representantes de los territorios indígenas. El principal objetivo del plan es
una evaluación técnica de la situación de los territorios indígenas y sus
habitantes, con el fin de iniciar procesos de expropiación o indemnización
según sea el caso. Poniendo en evidencia que el Estado hasta esta fecha, no
conoce la situación en los territorios indígenas; al 2020 se han puesto 176
mojones ubicados en territorio, 1206 levantamientos topográficos, 20 878
hectáreas medidas y se han hecho 193 expedientes en confección (Gobierno Costa
Rica 2020). Estas medidas han ayudado a que no se invadan territorios indígenas
y los terrenos se mantengan en manos de los propios indígenas.
En
contraposición, dentro de los territorios indígenas como las encontradas en
Talamanca, los habitantes no saben las medidas exactas de sus parcelas y
utilizan referencias físicas o topográficas para delimitar sus terrenos, y ha
funcionado así por varias centenas de años. Este plan de recuperación pone en
evidencia el paradigma del desarrollo territorial desde dos perspectivas, uno
centralista y el otro desde una cosmovisión indígena.El Estado ha dado algunos pasos para
incorporar los aspectos culturales, sociales y físicos en las políticas de
desarrollo en territorios indígenas y ha apoyado la creación de instrumentos,
poder atender las demandas de estas comunidades, pero solo de manera
instrumental. Como ejemplo el Gobierno Central ha establecido la oficina de
Consulta Indígena en 2017, para reconocer su opinión y tomarlos en cuenta en
políticas de desarrollo. Esta oficina es un mecanismo que se encarga de
consultar y establecer el dialogo entre las comunidades indígenas y el Gobierno
Central, ya que el Estado tiene la obligación de consultar a los pueblos
indígenas cuando se debe tomar una decisión legislativa o administrativa donde
las comunidades se vean afectadas directamente.
Ejemplo
de organizaciones de desarrollo se encuentran la Asociación de Desarrollo
Indígena Bribri Talamanca (ADITIBRI), Asociación de Mujeres Mano de Tigre
(Térraba), Asociación de Mujeres Huetares de Quitirrisí, Asociación para la Defensa de los Derechos
Indígenas (ASODIN), Asociación Cultural Ngäbegue,
Asociación de Awas en Talamanca entre varios otros
comités, donde ejercen sus derechos y atienden sus propias demandas y
propuestas. El gobierno ha querido homologar las Asociaciones de Desarrollo en
territorios indígenas con directrices generales desde DINADECO y se muestra
como un modelo caduco; hecho ignorado por las diferentes instancias y
administraciones estatales que hacen caso omiso de la gobernabilidad de las
comunidades indígenas (Gutiérrez Slon y Moya Aburto,
2018).
Como
ejemplo concreto de gobernabilidad local se encuentra el comité de aguas de Yorkin de Talamanca. Dicho comité está conformado por
vecinos de la comunidad con el propósito de amentar el número de usuarios de
agua potable de 10 a 55 familias para el 2019. Como primer paso le solicitaron
al Instituto de Acueductos y Alcantarillados (AyA),
ente encargado del Estado por velar por el acceso al agua, un aumento de capacidad
de agua potable para consumo. El AyA les pidió a los
solicitantes de la comunidad que debían poner medidores y utilizar cloro en el
tanque de captación. Los habitantes de Yorkin respondieron a la institución por medio del comité
de aguas, que no quería cloro en el agua y se les dificultaba instalar
medidores de agua por falta de infraestructura y electricidad. Por lo que el
comité local, con apoyo de organizaciones no gubernamentales, lograron su
objetivo en construir un nuevo acueducto con mayor capacidad. Este caso deja en
evidencia la capacidad de auto-organización
que tienen los actores locales, ante la poca flexibilidad que presentan las
políticas públicas en relación con la forma de vida de los pueblos indígenas.
Lo que demuestran
experiencias como las mencionadas para el caso del territorio rural
Talamanca-Valle La Estrella, es que las dinámicas territoriales forman parte de
una compleja de red de interacciones simbólicas y socio-afectivas;
motivo por el cual no pueden ser objeto de estrategias de planificación
lineales. La participación indígena en la conformación del Consejo Territorial
y la gestión del CEPROMA Sixaola es un ejemplo claro de que la identidad
territorial es un elemento sobre el cual se debe brindar mayor atención, no
solamente en términos del proceso normativo, sino también por sus vínculos
directos con el sentido de comunidad y de pertenencia a un lugar, que no
siempre es coincidente con la visión occidental de espacio geográfico.
Las políticas de ordenamiento territorial y el
desarrollo humano
El
ordenamiento y la planificación territorial son un proceso clave para el
desarrollo humano. Por un lado, garantiza una distribución acorde con la
capacidad de uso del territorio. Por otro, contribuye a minimizar los impactos
que su aprovechamiento puede generar, principalmente, en términos sociales,
económicos y ambientales. Pese a lo anterior, en Costa Rica –como lo han
documentado diversos estudios– los avances en este campo son lentos e
insuficientes de cara a las presiones y conflictos que emergen entre distintos
sectores por el uso de los recursos naturales y el territorio, y a la magnitud
de las externalidades negativas que se han generado como resultado de décadas
de inacción en esta materia. En este escenario, es fundamental impulsar un
diálogo abierto, informado, transparente y participativo que posibilite la
construcción de acuerdos sobre las prioridades país en este tema, así como los
canales para su implementación.
La
Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2040 y el Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial 2014-2020 (PLANOT) incorporan una
concepción del territorio en función del ordenamiento territorial de los
espacios urbanos. El PLANOT establece tres ejes estructurales que incluyen la
calidad del hábitat, la protección y el manejo ambiental, y la competitividad
territorial. Además, se suman tres ejes complementarios de carácter operativo,
que abarcan la construcción de capacidades técnicas y tecnológicas en esta
materia, la implementación de instrumentos de gestión territorial, y la
actualización y/o construcción de normativa (MIVAH 2013). La ejecución de estos
instrumentos de política, que se encuentra bajo la rectoría del MIVAH, ha
estado en los últimos años orientada al abordaje de la creciente vulnerabilidad
que presentan los asentamientos urbanos, y en particular los asentamientos
informales en la Gran Área Metropolitana (GAM), ante eventos asociados a la
variabilidad y el cambio climáticos.
El
PLANOT también operacionaliza el desarrollo territorial en su eje sobre calidad
del hábitat, en donde se resalta el derecho de la población de participar, ser
escuchado y que su opinión sea tomada en cuenta en los procesos de ordenamiento
territorial. No obstante, el elemento participativo de la construcción de
políticas ha pasado a convertirse en una categoría instrumental, y se limita
principalmente a la gestión de riesgos ambientales urbanos, mediante consultas
comunitarias para identificar el grado de conformidad de la población en
relación con los criterios técnicos aplicados.
Un
segundo tema que ayudó a reposicionar la agenda de ordenamiento territorial es
la movilidad urbana; a través de iniciativas que incluyen la reforma del
transporte público y la promoción del uso de las energías renovables. En esta
línea, el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050 es quizá la propuesta más
ambiciosa por parte del Gobierno Central; que abarca además del transporte y
las energías sostenibles, los temas de gestión de residuos y el cambio y uso
del suelo (Gobierno de Costa Rica 2019).
En
Costa Rica, desde la década de los sesenta, se emitieron normas y políticas
tendientes a instaurar las reglas y procedimientos a seguir para el uso
adecuado y sostenible de los recursos naturales y el territorio nacional. Entre
1968 y 2014 es posible identificar al menos una decena de instrumentos en esta
dirección (cuadro 2). Sobresale la promulgación de la Ley de Planificación
Urbana (4240) de 1968, entre otras cosas, por
establecer la obligación de los gobiernos locales de preparar y aplicar el plan
regulador cantonal (PRC).[ii]
Es decir, planificar y ordenar los distintos usos presentes y futuros de la
tierra, así como el desarrollo de la infraestructura vial y los servicios
públicos. A junio de 2019 solo 40 de las 82 municipalidades contaban con esta
herramienta. De los cuales, 19 son parciales (Sánchez, 2019). Lo que significa
que no cubre el área total del cantón. De acuerdo con los especialistas, una
debilidad de esta ley es que no define los criterios para ordenar los
usos rurales, agrícolas y pecuarios del territorio, así como su relación con
las áreas de protección y conservación (Alfaro 2013).
Además,
cabe mencionar dos decretos: el Plan Regional Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana
(Decreto 13583-VAH-OFIPLAN) de 1982 y el Reglamento General sobre los
Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (decreto
31849-Minae-SaludMOPT-MAG-MEIC) de 2004. El primero, por tratarse del
instrumento que regula el desarrollo urbano del sistema de ciudades y centros
de población de la Gran Área Metropolitana (GAM), zona que concentra más de la
mitad de la población y de las actividades
Cuadro 2. Principales instrumentos para el ordenamiento territorial en
Costa Rica, 1968-2014
Fuente:
Elaboración propia.
económicas que se
desarrollan en el país, pese a que solo representa cerca 4% del territorio
nacional (PEN, 2015). Es importante mencionar que, con la oficialización del
Plan de la Gran Área Metropolitana 2013 (decreto 38145
PLAN-Minae-Mivah-MOPT-S-MAG), se actualizó –después de varias décadas e
infructuosas iniciativas–[iii]
el Plan GAM de 1982.El segundo decreto destaca por incorporar la variable
ambiental en el proceso de planificación y ordenamiento territorial.
Específicamente, se definen “los requisitos y procedimientos generales por los
cuales se determinará la viabilidad (licencia) ambiental a las actividades,
obras o proyectos nuevos, que, por ley o reglamento, se han determinado que
pueden alterar o destruir elementos del ambiente o generar residuos, materiales
tóxicos o peligrosos; así como, las medidas de prevención, mitigación y compensación,
que dependiendo de su impacto en el ambiente, deben ser implementadas por el
desarrollador” (artículo 1 del Decreto 13583-Mivah-OFIPLAN). En síntesis, se
estipula la obligatoriedad de que los PRC cuenten con estudios de viabilidad
ambiental e hidrogeológica como un requisito para su aprobación. Si bien lo
anterior constituye un hecho positivo desde la perspectiva ambiental, en la
práctica su implementación exhibe deficiencias, entre otras razones porque los
entes responsables no siempre disponen de las capacidades técnicas, financieras
y de recursos humanos para su ejecución (PEN 2015).
La
lentitud en la construcción conceptual y normativa del ordenamiento
territorial, pero principalmente en su implementación, a raíz de factores
asociados al alto costo que implica el desarrollo de algunas de las
herramientas (por ejemplo, el PRC), la ausencia de lineamientos y una
metodología homogénea para la adecuada integración de la variable ambiental
(CGR 2017), así como el contraste entre los intereses de distintos grupos y la
poca prioridad otorgada al tema, explican en parte los pocos avances en este
campo pero fundamentalmente los impactos ambientales, sociales y económicos de
las dinámicas de (no) ordenamiento territorial que prevalecen a nivel nacional.
Si
bien el objetivo de este artículo no es realizar un análisis a profundidad de
las consecuencias de este comportamiento, vale la pena hacer
mención de algunas de las más relevantes en aras de llamar la atención
sobre como el no cumplimiento de las políticas en este campo afecta el
desarrollo humano del país.
El
caso más crítico lo constituye la GAM, la cual entre 1980 y 2010 experimentó un
acelerado proceso de crecimiento urbano que se caracteriza por ser disperso,
poco denso, desconectado y con baja o nula planificación (PEN 2015). Esta
situación ha desencadenado profundos cambios, principalmente en torno a los
patrones de asentamiento y movilización de las personas. Así, por ejemplo, en
las últimas tres décadas se registró el desplazamiento de los cascos centrales
hacia la periferia como resultado de la expansión urbana y de los altos costos
de la tierra (mapa 1). Lo anterior además de generar una mayor presión sobre el
uso del suelo, induce a una segregación social y espacial cada vez más marcada
que a su vez contribuye negativamente a los altos índices de desigualdad
socioeconómica que se registran en el país.
Como consecuencia
de lo anterior, aunque no exclusivamente, se modificaron de forma notable los
patrones de transporte y movilización de la población. Mientras en 1990 el 75%
de los viajes motorizados en la GAM se hicieron en autobús (para ir a sus
centros
Mapa 1. Estimación de
valor promedio del suelo en los distritos de la GAM (dólares de 2012 por metro
cuadrado)
Fuente:
Sánchez 2015.
de
trabajo o estudio), se estima que en los últimos años este valor descendió a
aproximadamente un 50%. Paralelamente, se experimentó un crecimiento
significativo del parque automotor –fundamentalmente de los vehículos
particulares y las motocicletas– que pasó de 297 658 vehículos en 1990, a 1 752
813 en 2019 (Sepse-Minae 2020). Lo que equivale a un
crecimiento de casi seis veces. Las afectaciones de este comportamiento han
sido ampliamente documentadas en diversas ediciones del Informe
Estado de la Nación. Entre las más significativas se cuentan
los altos niveles de congestionamiento vial, la contribución del sector
transporte a las emisiones de gases efecto invernadero, los costos derivados
del congestionamiento en la GAM (4,2% en 2019; Sánchez 2019), el consumo
adicional de combustibles, los accidentes de tránsito y la contaminación del
aire.
Los
impactos negativos de la ausencia de planificación y ordenamiento territorial
también se manifiestan en la gestión del riesgo de desastre. Por un lado, el
vínculo entre estas dos áreas es reciente en la normativa nacional, y por otro,
su implementación no solo depende de las capacidades de la institucionalidad
pública responsable (CNE, Municipalidades, Comités Locales de Emergencia, entre
otros), sino también de la voluntad política y los intereses de otros actores
como el sector privado y la sociedad civil. Eventos como el Huracán Otto y la
Tormenta Tropical Nate pusieron en evidencia la vulnerabilidad de territorios y
grupos de población ante los desastres generados por fenómenos naturales.
Además, generaron importantes pérdidas económicas: un 0,4% y un 1,3% del PIB de
2016 y 2017, respectivamente (Zárate 2018).
Las tendencias y afectaciones
descritas para la GAM también se presentan en otras zonas a nivel nacional,
como las denominadas “ciudades intermedias”, es decir, aquellos centros de
población que funcionan como canales para el desarrollo de las actividades
económicas y sociales de sus regiones. Ese rol es el que las diferencia, más
allá del tamaño de su territorio o de su población (Llop
y Bellet 2000). En Costa Rica, existen al menos siete
que se localizan fuera de la GAM: Turrialba, Guápiles, San Isidro del General,
Ciudad Quesada, Liberia, Puntarenas y Limón (Sánchez 2017). También las zonas
marino-costeras exhiben importantes rezagos en este tema, por su alta
complejidad, la multiplicidad de actores, las situaciones ilegitimas y
anárquicas que se reportan en torno a su uso y ocupación, así como el poco
control y la alta descoordinación entre los entes involucrados (PEN 2013).
Conclusiones
La
territorialización de políticas públicas en Costa Rica se puede agrupar en tres
líneas de intervención planificada: el desarrollo de los territorios rurales,
el ordenamiento territorial urbano y el desarrollo regional. Los antecedentes y
la problematización en torno a cómo se concibe la variable territorial en cada
una de estas concepciones fue útil para contextualizar la evolución reciente de
las políticas públicas y sus efectos en la territorialización de las políticas
públicas y, por ende, en la promoción de intervenciones al desarrollo en el país.Una lectura más atenta a los resultados obtenidos a
partir de la implementación de instrumentos de política, como Política Estatal
de Desarrollo Rural Territorial 2015-2030 (PEDRT) y el Plan Nacional de
Desarrollo Rural Territorial 2017-2022, advierte de su abordaje convencional.
Pese
a que la delimitación de los territorios rurales se establece como un ejercicio
oportuno y orientado a la descentralización, la labor de los Consejos
Territoriales de Desarrollo Rural (CTDR), conformados en cada uno de los 29
territorios, sigue estando fuertemente determinada por los vaivenes políticos y
la agenda de interés establecida por el Gobierno Central. Estos entes son los
encargados de coordinar, gestionar y promover las acciones y procesos de
desarrollo a nivel local, en interacción activa con las fuerzas vivas del
territorio. Sin embargo, su presencia en algunos de los territorios a veces
resulta opacada por la ausencia de las estrategias de divulgación que
garanticen no solamente las convocatorias, sino también la participación
efectiva de los actores locales.
La
experiencia de la participación indígena en el proceso de conformación de un
territorio rural INDER y la instrumentalización de las poblaciones meta en la
configuración territorial de los procesos de desarrollo auspiciados por el
Estado representa un caso de estudio en el que es posible profundizar. Por otro
lado, la exposición de los desafíos actuales en materia de ordenamiento
territorial en los espacios urbanos también abre una agenda de investigación
que debe ser continuada.
Se
evidenció cómo la poca implementación de los instrumentos de ordenamiento
territorial tiene efectos negativos para el desarrollo humano. Un ejemplo de
esta situación es el alto congestionamiento y el aumento en la vulnerabilidad
social alrededor de los eventos hidrometereológicos, así como los costos que
esto tiene en términos económicos.En
ambas situaciones es posible observar cómo la implementación de un enfoque en
exceso normativista puede generar prácticas contrarias a la territorialización
efectiva de los instrumentos de política pública. A partir de la revisión de
los avances y desafíos realizada en el artículo, es posible entender las
diferencias territoriales en términos económicos, sociales y ambientales; sin
olvidar que la generación de las brechas territoriales es otra de las
consecuencias negativas del estilo de desarrollo al que el país apostó en las
décadas anteriores.
La
planificación y el ordenamiento territoriales son procesos claves para el
desarrollo humano. No obstante, la contribución a la transformación social en
los territorios no puede depender de las intervenciones planificadas por el
Estado de modo exclusivo. Los desafíos asociados al surgimiento de nuevas
dinámicas socio-espaciales en el país son un ejemplo
claro de que para que exista un cambio transformativo efectivo se requiere
introducir cambios importantes en el estilo de desarrollo actual.
Una discusión
crítica de este tema es política, pero no se limita al ámbito de las políticas
públicas. Los procesos de territorialización no ocurren en espacios abstractos;
están intermediados por la estructura socioeconómica y las relaciones sociales
entre los diferentes actores. Por ello, la atención de los desafíos actuales y
los futuros establece nuevas oportunidades para repensar la racionalidad de los
instrumentos disponibles y la pertinencia de los supuestos metodológicos que
orientan su aplicación.
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