Eutopia. Revista de Desarrollo Económico Territorial N.° 19, junio 2021, pp. 157-174

ISSN 13905708/e-ISSN 26028239

DOI: 10.17141/eutopia.19.2021.4934

Coproduciendo el desarrollo territorial: estrategias público-comunitarias por el agua y los alimentos en Imbabura, Ecuador

Co-producing territorial development: public-community strategies for water and food in Imbabura, Ecuador

Lorena Toro-Mayorga. Universidad Técnica del Norte. loreisabelt@gmail.com https://orcid.org/0000-0001-9679-0585

Emilie Dupuits. Universidad Internacional del Ecuador. dupuits.emilie@gmail.com https://orcid.org/0000-0002-3808-6650

Recibido: 30/08/2020 - Aceptado: 05/04/2021

Publicado: 30/06/2021

Cómo citar este artículo: Toro-Mayorga, Lorena y Emilie Dupuits. 2021. “Coproduciendo el desarrollo territorial: estrategias público-comunitarias por el agua y los alimentos en Imbabura, Ecuador”. Eutopía. Revista de Desarrollo Territorial 19. DOI 10.17141/eutopia.19.2021.4634

Resumen: Este artículo analiza las alianzas que el Estado busca establecer en los territorios, para articularse a procesos comunitarios desde una estructura vertical, bajo los ropajes de modelos participativos e inclusivos. Desde dos experiencias en la provincia de Imbabura, una sobre alianzas para manejo del agua y otra relacionada con circuitos alternativos de comercialización de alimentos, este trabajo examina: ¿cómo se negocian los conocimientos en los procesos de gobernanza territorial en la búsqueda de alianzas público-comunitarias? ¿Qué implicaciones tienen los procesos de coproducción de conocimientos en cuanto a las características de las organizaciones campesinas y comunitarias? Se analiza, desde la ecología política y los estudios del desarrollo territorial, cómo participan organizaciones campesinas y comunitarias en alianzas con el Estado. Encontramos que una negociación más horizontal depende de las raíces históricas de las organizaciones y de su carácter local. En un contexto de injusticia hídrica, varias organizaciones buscan participar y beneficiarse de proyectos de agua. Sin embargo, en alianzas ampliadas se pierde el espectro y varias de ellas se ven obligadas a negociar sus demandas iniciales para estar incluidas en los proyectos. En contraste, el ideal de desarrollo territorial desde nociones técnicas de modernización, eficiencia y profesionalización se encuentra con mayores resistencias y adaptaciones en organizaciones locales fuertes.

Palabras clave: circuitos alternativos de comercialización; coproducción de conocimientos; desarrollo territorial; Ecuador; justicia hídrica.

Abstract: This article focuses on the alliances that the State seeks to establish on the territories with the aim to becoming an articulating agent of community processes, in a vertical structure under the guise of participatory and inclusive models. From two experiences in the Imbabura province, one about water management and the other related to alternative food commercialization circuits models, this work analyzes: how knowledge is negotiated in the processes of territorial governance and public-community alliances? What are the implications of coproduction processes on peasant and community organizations’ characteristics? From a perspective of political ecology and territorial development studies, this article analyzes how peasant organizations participate in alliances with public authorities. We found that a more horizontal negotiation depends on the historical roots of the organizations and their local character. In a context of water injustice, several community and peasant movements seek to participate and benefit from local and regional development projects. However, in big alliances these community organizations are forced to negotiate their initial demands to be included in these projects. In contrast, the modernizing ideal, of achieving territorial development from technical notions of modernization, efficiency and professionalization faces resistance and adaptations from strong local organizations.

Keywords: short food supply chain; knowledge coproduction; territorial development; Ecuador; water justice.

Introducción

El enfoque de desarrollo territorial de las últimas décadas permitió observar las múltiples vocaciones de los territorios rurales, entendidas como las actividades económicamente viables que van más allá de las agropecuarias o agrícolas que tienen el potencial de generar recursos e insertarse exitosamente en los nichos del mercado. Así, el término de territorio, usado por los organismos multilaterales de cooperación, más tarde se volvió popular en el léxico planificador de los gobiernos de América Latina (Favareto 2010). El mismo Banco Mundial, en las últimas décadas del siglo XX popularizó al “territorio” como objeto de análisis para intervención en el desarrollo rural, con base en la visión dominante en América Latina de una nueva ruralidad, más interconectada y pluriactiva, lejos de su vocación tradicionalmente agraria (Caballero et al. 2007). Fue entonces ganando terreno el enfoque territorial con un énfasis importante en la construcción de alianzas público-privadas para la ejecución de propuestas para el desarrollo rural que no marcaron diferencias notables con aquellas iniciativas enmarcadas en la lógica neoliberal de la competitividad y eficiencia. El enfoque proyectista del territorio desde el desarrollo territorial ha sobrevalorado la visión planificadora sin mayor interés en los conocimientos locales (es decir en dar paso a una coproducción de conocimientos) y mucho menos en los conflictos ni las tensiones propias de los territorios.

Por otro lado, la pandemia global desatada a inicios de 2020 ha puesto en evidencia la fragilidad de la inserción en el mercado global de los territorios rurales y de los modelos de gobernanza verticales, así como la exacerbación de las injusticias hídricas y sociales en el desarrollo rural (Finn et al. 2020). Esta crisis revela la importancia de los circuitos alternativos para garantizar aspectos básicos para la sobrevivencia de la población como la alimentación y el rol de las organizaciones comunitarias de base para garantizar el acceso al agua (Ortiz 2020). La provisión de alimentos y de agua se sostiene en las asociaciones con base territorial local y en sus conocimientos operativos y prácticos para sostener sus modos de vida en los territorios. Sin embargo, sus “modos de hacer” no son considerados como innovaciones sociales territoriales, sino que ocupan un lugar subordinado frente a las innovaciones tecnológicas (Torre 2000), aun cuando son estas organizaciones quienes muchas veces están en la capacidad de dar insumos a las leyes y a las políticas y no a la inversa. Existen evidentes desencuentros entre las políticas en general que se piensan para los territorios y las organizaciones locales; tales desencuentros desembocan en la subordinación de los saberes locales ante las lógicas de planificación en la que persiste el ideal modernizador y técnico que de otro lado tiende a neutralizar el desarrollo autónomo y endógeno de los territorios.

Este artículo se enfoca en las alianzas que el Estado ha buscado establecer en los territorios con miras a constituirse en un actor articulador de procesos con organizaciones campesinas y comunitarias en una estructura vertical bajo los ropajes de modelos participativos e inclusivos. En este contexto, se busca entender: ¿cómo se han negociado los conocimientos en los procesos de gobernanza territorial y de alianzas público-comunitarias? ¿Qué implicaciones tienen los procesos de coproducción de conocimientos en cuanto a las características de las organizaciones campesinas y comunitarias? Se analiza a continuación la experiencia de organizaciones rurales de Imbabura relacionadas con el manejo del agua y la comercialización de alimentos, que se constituyen como representantes de sus respectivas comunidades locales. Por un lado, se estudia la Junta regional de agua potable Pesillo-Imbabura y su integración dentro de un proyecto de acceso al agua potable y de alianza público-comunitaria. Por otro lado, se analiza el caso particular de la feria agroecológica del Comité Central de mujeres de la Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Cotacachi (CCM-UNORCAC) y su experiencia en los procesos de fomento a la comercialización asociativa de la Agricultura Familiar Campesina (AFC) auspiciado por el Estado bajo el sistema de CIALCOS, circuitos alternativos de comercialización. Los casos seleccionados son representativos en la zona, y sirven para ilustrar distintos tipos de desencuentros que se dan en la coproducción de conocimientos entre las organizaciones locales-rurales y las entidades públicas. Lejos de pretender generalizar los hallazgos, estos casos permiten ilustrar como los saberes locales tienden a ocupar una posición periférica en relación con la administración y las políticas públicas; sin embargo, esta posición se negocia desde la experiencia de las organizaciones en los territorios.

Desarrollo territorial y coproducción de conocimientos

Los términos espacio y territorio son polisémicos y de uso interdisciplinario (Santos 2000), la diferencia entre ambos es, probablemente, el componente de relaciones sociales inmersas en los entornos físicos que caracterizaría al segundo. Nuevos estudios han visto en el “territorio” el objeto para intervenciones prácticas de desarrollo territorial enfocadas en aspectos o vocaciones-inclinaciones económicas particulares. Mientras que el desarrollo regional se ha enmarcado en objetivos macroeconómicos, durante mucho tiempo el desarrollo local ha sido tratado como sinónimo de “sistemas de producción locales” con énfasis en relaciones o intercambios formales y en el desarrollo tecnológico. Sin embargo, como lo señala Torre (2020, 15): “Una parte significativa de las innovaciones territoriales es claramente: 1) modesta o frugal; 2) sobre todo de naturaleza social y organizativa”, aspecto que por lo general es ignorado por las instituciones del Estado, que desde sus planificaciones e intervenciones ha sido considerado muchas veces como el enemigo de los pueblos y poblaciones (Scott 1998).

Los estudios recientes sobre desarrollo territorial se han vinculado con el marco conceptual que analiza los retos de la coproducción de conocimientos en relación con el manejo de recursos como el agua y la tierra. Las interacciones entre diversas formas de conocimiento han sido ampliamente estudiadas desde una perspectiva de ecología política, a través de la noción de política de los conocimientos ambientales (Horowitz 2015; Boelens et al. 2019; Ulloa et al. 2020). La coproducción de conocimientos se refiere a los encuentros estratégicos, usos políticos y entrelazamientos dinámicos en el proceso de construcción de los conocimientos tecnocientíficos y locales o ancestrales, aunque en contextos de estructuras de poder desiguales (Miller y Wyborn 2010). Una manifestación concreta del proceso de coproducción de conocimientos es la conformación de alianzas público-comunitarias para el manejo del agua y los alimentos. Goodwin (2019, 504) subraya como “los ciudadanos desfavorecidos no solamente usan la coproducción como mecanismo de acceso a servicios públicos sino también como manera de renegociar su relación con el Estado y fortalecer sus derechos políticos y sociales. La coproducción tiene entonces el potencial de desafiar y reconfigurar relaciones de poder”. Por un lado, los procesos de coproducción de conocimientos revelan la posibilidad para los movimientos de base de actuar adentro de las estructuras estatales y de poder, más allá de los enfoques tradicionales de la resistencia (Laurie et al. 2005; Radcliffe 2012; Dupuits et al. 2020). Además, este concepto permite romper la dicotomía entre saberes expertos y saberes locales para subrayar sus cruces y procesos de adaptación mutua (Robbins 2003).

Sin embargo, por otro lado, Goodwin (2019) subraya la necesidad de estudiar las raíces históricas de los procesos de coproducción, que muchas veces se vinculan con estructuras capitalistas e implican una pérdida de autonomía para las organizaciones de la sociedad civil. La coproducción suele implicar procesos de profesionalización para las organizaciones de base con el fin de adaptarlas a las estructuras estatales y modernas, lo que conduce a riesgos en términos de desconexión con sus bases y de abandono de sus demandas iniciales (Dupuits et al. 2020). Además, ciertos autores hablan de “batallas de conocimientos” refiriéndose a los conflictos que surgen entre diferentes epistemologías, valoraciones, y creencias alrededor del agua y la tierra (Boelens et al. 2019).

La sierra norte del Ecuador ha sido un escenario icónico en la historia de la organización comunitaria en Ecuador, desde las iniciativas pioneras pro educación bilingüe llevada adelante por Dolores Cacuango en la década de 1960 hasta las manifestaciones contemporáneas de varios movimientos en defensa de la justicia hídrica y en contra de las políticas extractivistas. Esas tensiones han sido exacerbadas en la era del “socialismo del siglo XXI”, iniciadas en 2007 y extendidas hasta la actualidad (Warner et al. 2017). En el caso particular de Imbabura, varios autores han analizado la situación de injusticia hídrica provocada por el incremento de políticas de agro-negocio y sus afectaciones a las comunidades campesinas e indígenas (Mena-Vasconez et al. 2016; Hidalgo et al. 2017). En este contexto de conflictividad en torno al agua y la tierra han surgido varios proyectos de desarrollo local y regional que han buscado incluir a las comunidades en alianzas con las autoridades gubernamentales y con el sector privado, revelando al mismo tiempo la voluntad del gobierno ecuatoriano de profesionalizar, formalizar y modernizar las prácticas y saberes comunitarios a través de ‘comunidades convenientes’ (Boelens et al. 2015). Varias organizaciones comunitarias han aceptado entrar en relaciones de colaboración con instancias de la administración pública con el fin de desarrollar sus proyectos de acceso al agua potable y de potenciar sus ferias campesinas, pero no todos han logrado posicionar sus conocimientos y sus intereses. Algunos estudios analizan la conformación de redes comunitarias, federaciones indígenas y alianzas público-comunitarias en el país como formas de democratización del manejo del agua y la tierra, y de escalamiento de sus demandas (Dupuits y Bernal 2015; Hoogesteger 2012; Riofrancos 2017).

Para el caso del manejo comunitario del agua, Goodwin (2019) subraya la existencia de relaciones de colaboración histórica desde los años 1960 entre juntas de agua en la provincia de Imbabura. Un caso emblemático es sin duda el proyecto regional de agua potable Pesillo-Imbabura, que tiene sus orígenes en una lucha histórica de los años 1990 por los pueblos indígenas de la provincia para acceder al agua potable en un contexto de alta escasez del recurso por múltiples usos productivos. El proyecto involucra a 156 comunidades con pequeños sistemas de agua, a su vez organizados en catorce juntas regionales, en alianza con cinco cantones de Ibarra, Antonio Ante, Otavalo, Pedro Moncayo y Cayambe. Esta iniciativa consiste en un trasvase de agua desde el Oriente hacia el Occidente, a través de una red de canales alrededor del volcán Imbabura vinculados con el canal de riego Cayambe-Tabacundo, que traerá beneficios a cerca de 300 000 personas, con una dotación de 200 litros/habitante/día. El éxito del proyecto está basado en las alianzas entre las instituciones del Estado y las comunidades locales, que son actores claves para el sostenimiento del proyecto.

Por otro lado, las instituciones del Estado no solamente han buscado construir alianzas con comunidades para proyectos de infraestructura, otros ámbitos como las ferias campesinas que han ido en auge en Imbabura en los últimos años, se han convertido en sus puntos de interés para lograr alianzas público-comunitarias.

En este contexto, las llamadas “ferias solidarias” revivieron un nuevo impulso desde el Estado central en 2007 mediante el entonces Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, MAGAP,[i] (luego MAG) con el apoyo de gobiernos locales, para fomentar la comercialización directa entre productores de organizaciones campesinas y consumidores. El MAG y el Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de Imbabura (GPI) incursionaron en la formación de ferias solidarias en Otavalo, Pimampiro, Urcuquí e Ibarra con apoyo técnico y logístico (Guevara, Arciniegas, y Guerrero 2017). En esta línea de apoyo, con la creación de la Subsecretaría de Agricultura Familiar Campesina,[ii] se puso énfasis en los CIALCOS y la vinculación de ferias campesinas preexistentes a redes alternativas de comercialización. Este es el caso de la feria “La Pachamama nos alimenta” de la ciudad de Cotacachi, instituida en la década de los 1990 por el CCM-UNORCAC.

Métodos

El análisis presentado en este artículo se basa en dos casos investigados en la provincia de Imbabura, Ecuador, por las dos autoras. El análisis del caso de estudio del proyecto Pesillo-Imbabura es parte de un proyecto postdoctoral[iii] cuya primera fase exploratoria se desarrolló entre Julio y Diciembre de 2018, con una segunda fase de profundización entre Agosto y Septiembre de 2019. En estos periodos de tiempo se realizaron veinte entrevistas semiestructuradas con actores claves del proyecto Pesillo-Imbabura: líderes comunitarios, representantes de los municipios, actores de la cooperación internacional y del sector privado. También se llevaron a cabo varias observaciones directas de eventos[iv] relacionados al proyecto y al tema del agua a nivel local, regional y nacional, intercaladas con visitas de campo en la zona de Pesillo. El análisis de las ferias campesinas de Imbabura se realizó durante los años 2018 y 2019 mediante proyectos con fondos concursables para investigación.[v] La feria del CCM-UNORCAC, fue tomado como un estudio de caso analizado mediante observación participante complementada con entrevistas semiestructuradas con dirigentes de la organización, autoridades locales y funcionarios de instituciones públicas conocedores de la temática de agricultura familiar campesina y soberanía alimentaria. En ambos casos se usó un enfoque cualitativo y análisis inductivo basado en técnicas etnográficas de recolección de datos para entender la naturaleza de las interacciones (Patton 2002) entre actores en dos casos relevantes. El objetivo inicial fue de entender los casos individuales antes de que estos casos únicos fueran combinados para asegurar que las características descubiertas estén fundamentadas en sus propios contextos (Glaser y Strauss 1967). Así, los dos casos de estudio permiten ilustrar tanto los beneficios como los retos y dificultades de los procesos de coproducción de conocimientos en alianzas público-comunitarias para el desarrollo regional. El agua y los alimentos son dos recursos que cristalizan las relaciones de colaboración y los conflictos que pueden surgir entre actores y saberes distintos. Como limitación metodológica cabe resaltar que la mayoría de las entrevistas se hicieron con líderes comunitarios, traduciendo opiniones y percepciones de esos actores que pueden diferir de las opiniones particulares de los comuneros y comuneras.

Además, los resultados presentados en este artículo se han profundizado tras la realización del seminario-taller “Agua, estrategias comunitarias, justicia hídrica y alimentación en Imbabura, Ecuador”[vi] que contó con la participación de alrededor de 80 personas incluyendo investigadores académicos, estudiantes de posgrado, líderes comunitarios, así como profesionales de ONG y de la cooperación internacional. Tres ejes temáticos se desarrollaron: i) la producción de alimentos por pequeños productores, riego y justicia hídrica, ii) agua potable, alianzas público-comunitarias y democratización del agua y iii) la conservación del agua, territorios hidro-sociales y alternativas eco-territoriales.

Análisis

Alianza público-comunitaria de acceso al agua potable: conocimientos técnicos, captura de poder y demandas por justicia social

El proyecto de agua potable Pesillo-Imbabura es el resultado de una lucha social histórica llevada por los pueblos indígenas para revertir la situación de injusticia hídrica que afecta el sector rural. Un expresidente de la Junta administradora de agua potable Pesillo-Imbabura menciona el contexto de alta tensión en las marchas, paros y movilizaciones del movimiento indígena en esa época y además comenta:

Han sido 22 años de lucha. Inicialmente estábamos 3400 habitantes en querer tener acceso a agua potable. La intención era unirnos entre 56 comunidades y se conformó una organización de juntas administradoras de agua potable de Imbabura. Se buscaban fuentes de agua, pero todo era adjudicado. Por eso nos fuimos hacia Sucumbíos en el Oriente a través de un túnel de trasvase para transportar el agua (Ibarra, Ecuador, 3 de agosto de 2018).

El inicio de las obras de infraestructura en 2015 se dio por voluntad política, tanto por parte del gobierno nacional como por parte de los cinco municipios involucrados. El mismo entrevistado explica el rol clave del Gobierno de Rafael Correa a partir de 2012 en romper con la instrumentalización política del proyecto para dar paso a su avance: “Se dejó de lado la política para trabajar por el agua 100%. Es Correa quien hace realidad este proyecto porque ocho gobiernos anteriores no le daban prioridad. Correa dijo que es trabajo del Estado y que está en la Constitución” (Ibarra, Ecuador, 3 de agosto de 2018). Aparte del Gobierno nacional, el proyecto es la suma de los esfuerzos políticos de los cinco municipios involucrados, que aportan el 35% de los fondos. El otro 65% es un fondo no reembolsable a través de un préstamo por la Agencia Francesa de Desarrollo, AFD y el Banco del Estado.

Después de su reactivación política a partir de 2012, el proyecto entra en una fase técnica con el inicio de las obras en septiembre de 2017. La AFD, como contraparte principal del proyecto, proyecta una visión basada en el imaginario de crecimiento verde e inclusivo. La representante de la AFD en Ecuador expresa su visión del agua como un “servicio mercantil que se debe proveer a través de un justo precio, la calidad del servicio y el compromiso de los municipios sin dejar de lado a la población” (Observación de una reunión del avance del proyecto, Cayambe, Ecuador, 12 de septiembre de 2018). Sin embargo, se reconoce la necesidad de adaptar los proyectos de modernización tecnológica a la realidad Andina, lo que evidencia un proceso de coproducción del conocimiento. El director de la empresa de gestión pública Pesillo-Imbabura explica que “la modernización se piensa como la tecnología de punta, pero la tecnología tiene que ser al mínimo costo por nuestra capacidad económica. Todos tenemos derecho al sumak kawsay independientemente del bolsillo, el segmento más desprotegido, con tarifa justa” (Ibarra, Ecuador, 3 de agosto de 2018).

El proyecto Pesillo-Imbabura también se adecúa con los mandatos contenidos en el marco regulatorio de la Ley de agua. El presidente de la Red de Organizaciones Sociales y Comunitarios de Gestión del Agua del Ecuador (ROSCGAE) menciona “el carácter innovador del proyecto por su forma de alianza público-comunitario y su escala regional” (Quito, Ecuador, 1 de agosto de 2018). Este proyecto se enmarca en el objetivo de la ex Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) de profesionalizar al sector comunitario, impulsar la asociatividad de las juntas de agua del país y conformar alianzas con los municipios, quienes son los encargados legales de los servicios de agua potable. El directorio de la empresa pública mancomunada Pesillo-Imbabura está conformado por tres representantes de los municipios y dos representantes de las juntas de agua, repartición que se quiere ser rotativa. Aun cuando el proyecto está en marcha, todavía está por definirse a través de una consultoría un modelo de gestión que sea equitativo entre lo público y lo comunitario; una de las metas es formalizar a las catorce juntas regionales y capacitarlas para que tengan el mismo nivel de organización administrativa. Otro reto clave es la unificación de las tarifas del servicio de agua manejadas por los sistemas comunitarios que varían mucho del uno al otro.

El proyecto también se enfrenta con varias dificultades políticas que cuestionan su aparente buena gestión técnica. Primero, varios actores expresan su desconfianza por su percepción de una captación del poder por la junta de agua Pesillo-Imbabura. En enero de 2019, se eligió una nueva directiva por falta de rendición de cuentas e informe económico por parte del anterior presidente. El nuevo presidente de la junta explica que los líderes de las juntas regionales denunciaron “el manejo político en beneficios de unos” (Ibarra, Ecuador, 16 de agosto de 2019). Durante el seminario-taller en Ibarra, el mencionado presidente también resaltó la importancia del componente social del proyecto para que las comunidades no sean simples participantes sino también rectores a iguales con los financiadores del sistema. Existe la necesidad de implementar una justicia social, que se entiende como el reconocimiento de los derechos colectivos del agua y la función vital de las comunidades en conservar las sus fuentes, las cuales proveen agua a las ciudades de la provincia. Según el presidente de la junta, la clave sería llegar a una alianza participativa más que representativa en el caso de la implementación de alianzas público-comunitarias. Uno de los retos prioritarios de la junta de agua es su legalización y la redefinición del modelo de gestión del proyecto con iguales derechos y obligaciones por las dos partes.

Como dificultad política en segundo lugar, está la resistencia por parte de ciertas comunidades a conformar alianzas público-comunitarias, por la percepción de acaparamiento por parte de los municipios de un proyecto resultado de una lucha social de años (Participación en la Marcha Nacional por la defensa del agua y la vida, Quito, 14 de noviembre de 2018). El ex subsecretario de agua potable y saneamiento en SENAGUA, comenta sobre esa situación:

Unos municipios piensan que autonomía es eliminar a las juntas. En SENAGUA se busca potenciar las experiencias exitosas. La competencia en agua es de todo el cantón, no solo en la ciudad, hay que entrar en un proceso de dialogo. Esa situación persiste en muchos municipios con la percepción de que las juntas son ineficientes, incompetentes, que hay que absorberlas (Quito, Ecuador, 15 de agosto de 2018).

Además, el contexto político de las últimas elecciones municipales en abril 2019 afectó la continuidad del proyecto. El presidente de la junta regional explica que los miembros de la junta han visitado a las nuevas autoridades para volver a explicar la importancia del proyecto Pesillo-Imbabura y tejer relaciones de colaboración. También comenta sobre la brecha que se sigue agrandando a favor de las ciudades y en detrimento de las comunidades rurales, que solo son tomadas en cuenta en el proyecto para resolver los conflictos sociales.

La encargada de proyecto en la AFD observa los límites en la socialización del proyecto hacia las comunidades y los temores de una falta de sostenibilidad social y política más allá de su avance técnico (Quito, 30 de octubre de 2018). Existe una cierta responsabilidad de la AFD por el carácter apolítico de la agencia que tiende a generar un desbalance entre el avance técnico y la capacidad real de las comunidades en gestionar el servicio de agua a futuro. También revela los límites del proceso de coproducción de conocimientos entre el enfoque técnico de la AFD y la visión más socio-organizativa de la junta regional. Para revertir esas limitaciones, la Junta de agua Pesillo-Imbabura ha realizado 198 socializaciones a nivel de las comunidades y no de las directivas. Como segunda fase están previstas unas capacitaciones en el uso adecuado del agua para que no se desperdicie. Además, el presidente de la junta explica como “le han pedido a la AFD justicia social, tienen que emplear a gente de la comunidad en las obras y volver a redactar el modelo de gestión desde la comunidad.” (Ibarra, 16 de agosto de 2019).

Un ejemplo de la resistencia que enfrentó el proyecto fue la demanda de un proyecto paralelo al Pesillo-Imbabura por la comunidad de Olmedo debido a la marginalización inicial de esta comunidad en el proyecto por razones técnicas. Con este proyecto paralelo, la comunidad buscó conservar su autonomía al no adherirse a una junta regional y mantener un proyecto de escala local. El subsecretario de la demarcación hidrográfica de Mira, expresa sus dudas al respecto:

La comunidad emblemática de Pesillo no debería quedar afuera, debe adherirse a una regional. No es técnicamente viable tener un sistema a nivel de una sola comunidad, debe ser una administración conjunta. No es adecuado volver a un modelo de gestión del pasado (Ibarra, 18 de octubre de 2018).

Sin embargo, y a pesar de estos desencuentros, con la elección de la nueva directiva, la comunidad de Olmedo se está reintegrando a la junta regional Pesillo.

Otro tipo de tensiones se dan por los distintos usos del agua en la zona. Respecto a la conservación de las fuentes de agua (en este caso, el lago San Marcos como captación del agua para el proyecto Pesillo-Imbabura), el proyecto no contempla ningún mecanismo directo para su financiamiento. Sin embargo, podría ser un tema clave en la definición de una tarifa equitativa del agua entre el sector rural y el sector urbano, y en la generación de oportunidades económicas en el sector del turismo. Otras organizaciones están en cambio desarrollando alternativas territoriales a través de mecanismos financieros para apoyar la conservación de los páramos por las comunidades indígenas. Por ejemplo, la Confederación del pueblo Kayambi, miembro de la Confederación de Pueblos de la Nacionalidad Kichwa del Ecuador (ECUARUNARI) han propuesto la creación del Fondo plurinacional del agua con el fin de involucrar a los centros urbanos y las florícolas en el pago por cuidado de los páramos. Esa propuesta busca revertir la situación de injusticia hídrica entre los distintos actores, al basarse en conocimientos ancestrales sobre el agua.

Finalmente, el proyecto Pesillo-Imbabura ha evolucionado desde su creación como resultado de una lucha política histórica de los pueblos indígenas hacia su apropiación por los municipios y cooperantes internacionales bajo un enfoque de crecimiento verde e inclusivo. Detrás de los avances técnicos del proyecto se esconden relaciones de poder y tensiones políticas no solo entre los municipios y las organizaciones comunitarias, sino también entre las propias comunidades y los líderes comunitarios a la cabeza del proyecto. Cabe mencionar que las comunidades pueden mantener una cierta autonomía para desarrollar sus propias juntas y políticas del agua, en el marco de la Constitución y la Ley de aguas que define que la administración, el uso y el aprovechamiento del agua solo puede ser otorgada por el Estado. En el caso del proyecto Pesillo-Imbabura, la coproducción de conocimientos tecnocientíficos y locales tiende a exacerbar injusticias hídricas entre lo rural y lo urbano, y a nivel de la comunidad. A pesar de las dificultades, el proyecto sigue avanzando gracias a las demandas de justicia social y las acciones de socialización realizadas por la nueva directiva de las juntas de agua de la zona.

Circuitos alternativos de comercialización de alimentos: ferias, búsqueda de eficiencia y resistencia

Las ferias de venta directa de alimentos, para conectar a productores con consumidores, se han desarrollado por décadas en diferentes espacios en todo el Ecuador, éstas tomaron particular relevancia durante el gobierno de Rodrigo Borja en la década de 1990 con las “ferias libres”. La búsqueda de conexiones entre la agricultura familiar sostenible con los consumidores mediante la comercialización directa en ferias agroecológicas, canastas y otras iniciativas similares es un factor importante para el desarrollo local, que ha tomado mayor impulso en los últimos años con base en organizaciones sociales y Redes Alternativas de Alimentos (RAA), conceptualizadas como circuitos cortos de comercialización donde la afiliación de sus integrantes se construye sobre prácticas alimentarias compartidas (Sherwood, Arce y Paredes 2017), es decir, sobre valoraciones similares respecto a lo que es la alimentación.

Es así que las ferias locales de alimentos se relanzan como parte de la política estatal desde 2007 con la decisión de apoyar las “ferias solidarias” por medio del MAG en alianza con gobiernos locales, como el GPI en el caso de Imbabura, brindado apoyo técnico, logístico y financiero con sus fondos propios y contribuciones del programa mundial de alimentos, a organizaciones de pequeños productores reconocidos jurídicamente para que lleven adelante las ferias (Guevara, Arciniegas y Guerrero 2017).

La promulgación de la Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria en 2009 incrementó las expectativas acerca del rol de Estado como garante de autosuficiencia de alimentos culturalmente apropiados de forma permanente; sin embargo, de acuerdo con Henderson (2016), la falta de claridad en el concepto de soberanía alimentaria en Ecuador ha dado lugar a malas interpretaciones en la reformulación de políticas gubernamentales. Para este autor, la concepción que se manejó en el Gobierno de Rafael Correa se basó en mejorar la productividad y eficiencia de pequeños y medianos productores concebidos desde una visión modernizadora como private farmers siguiendo la línea de modernización capitalista que ha caracterizado al gobierno de la última década (Acosta 2016). En un contexto favorable en cuanto a políticas públicas que explícitamente pretendieron apuntalar la soberanía alimentaria, se creó la Coordinación General de Redes y Comercialización Alternativa del MAG con el objetivo de asistir a pequeños productores agroecológicos y asociados para la venta de sus productos en ferias y mercados campesinos (Paredes, Latorre y Prado 2020). En algunos casos se buscó integrar organizaciones de productores en ferias preexistentes y en otros se incentivó la formación de asociaciones con registro formal, diferenciando ferias de la organización civil y ferias de auspiciadas por el Estado. Así, en Imbabura entre 2010 y 2014 se registraron ocho nuevas organizaciones para participar en ferias solidarias en Ibarra, Otavalo, Pimampiro y Urcuquí (Pinto 2017). Uno de los técnicos responsables de las redes comerciales del MAG explica en lo que consiste el apoyo del Estado:

Desde el año 2012 y 2013 el MAG asume como parte de su estructura las redes comerciales, con dos subsecretarias, una a nivel macro y otra a nivel micro… a nivel micro actualmente [2018] se está estructurando la Subsecretaría de Agricultura Familiar Campesina que se enfoca en lo que son CIALCOS, circuitos alternativos de comercialización, principalmente trabajamos en circuitos cortos. Lo que manejamos principalmente aquí en la provincia de Imbabura son: ferias, canastas de productos, tenemos pies de finca (Ibarra, 4 de enero de 2018).

Un estudio de 2010, llevado adelante por el MAG para fomentar los CIALCOS,[vii] detectó que para entonces las ferias auspiciadas por el Estado requerían un estudio más profundo sobre su funcionamiento porque perdían su carácter de circuito corto al estar conformadas también por intermediarios y que por lo general las ferias autogestionadas o de la sociedad civil eran aquellas con mayor cantidad de miembros. En este estudio, la feria de la UNORCAC aparece como la tercera más grande del país liderada por la sociedad civil. Mucho antes de que las instituciones del Estado pusieran atención a la agricultura familiar campesina y a los CIALCOS, ferias como la del CCM-UNORCAC se fueron consolidando como iniciativas locales propias. Según Fueres (2013), a mediados de la década de 1990 el CCM-UNORCAC nació de la acción conjunta de mujeres de 43 comunidades para recuperar las prácticas de cultivo y la culinaria ancestral, que se extendieron luego a ferias de comidas, semillas y productos agrícolas. Así, la feria de las productoras conocida como “La Pachamama nos alimenta” se estableció permanentemente desde 2005 como un espacio de intercambio de los productos para lograr un poco de independencia económica. Tras el interés del MAG en las ferias locales, han sido varios sus intentos de involucrarse con esta feria ofreciendo su contingente con asistencia técnica, capacitaciones e intenciones de entrar en alianza para modificar su modelo de gestión, insistiendo con la noción de orden, de registro formal, de uso de mandiles, etc. De acuerdo al documento de MAG, “En general, el papel de las organizaciones [de la sociedad civil] radica en negociar y coordinar con las autoridades públicas, asegurar que no exista intermediación, garantizar un adecuado reparto de los puestos y ocuparse del orden y la limpieza, antes, durante y luego de la feria”.[viii] Dentro de este esquema, los funcionarios públicos por lo general, sienten frustración frente a los campesinos que “no se adaptan”, a un “deber ser” de funcionamiento de los espacios de comercialización. La conversación de una funcionaria de la red de comercialización del ministerio evidencia esta perspectiva:

Yo como ministerio los visité y les dije -miren compañeros, si aquí no me ponen orden yo voy a traer a Agrocalidad, voy a traer al Ministerio de Salud Pública y aquí se van a dar algunas recomendaciones para que se mejore el espacio, porque no es venta por venta. Nosotros tenemos que garantizar la calidad del producto que llega a los consumidores- (funcionaria MAG, Ibarra, 4 de enero de 2018).

Por su parte, la presidenta del CCM-UNORCAC explica orgullosamente que “la nuestra es una feria, no un mercado, y cuando vienen las sugerencias del MAG o de afuera de que debemos hacer, como dar puestos permanentes a los miembros, nosotros decimos que no, que la feria no tiene dueños, es de todos. Nosotros no funcionamos de esa manera” (Cotacachi, octubre de 2018). La perspectiva de la mayoría de representantes de las instituciones estatales da cuenta de la poca valoración que tienen para el lente técnico las prácticas de las organizaciones y en particular la postura de las mujeres de la organización que lejos de aceptar resisten y negocian, especialmente en el ámbito de la provisión de semillas.

Estudios previos sobre esta organización han encontrado, por ejemplo, que las motivaciones de las participantes de la asociación y de la feria, van mucho más allá de la expectativa de recibir ingresos monetarios, se relacionan con la actividad de vender, con el sentido de pertenencia y reciprocidad y con el grado de conciencia que tienen sobre la calidad de los productos que cultivan y venden (Toro Mayorga y Quelal 2018). Las productoras mantienen su autonomía y sus capacidades productivas precisamente por estar protegidas por la organización UNORCAC que sirve como un paraguas, que tiene una visión de sospecha frente a las ofertas de las instituciones del Estado. La presidenta del comité deja claras las distancias entre lo que propone el Estado y la experiencia de la organización:

El problema es que la ley nosotros no seguimos mucho, nosotros hemos aportado en tema de leyes, la lucha ha sido siempre para que la semilla se mantenga en las comunidades, que la decisión sea de las comunidades y no pongan reglas como que tengan que registrar o alguna cosa se eso, que las ferias sean decisión y dinámica de las comunidades de intercambio, no al transgénico, hay que fortalecer el tema de la semilla propia, nuestra, trabajar en tema de agroecología, cosas así que nosotros siempre hemos estado diciendo (Cotacachi, octubre de 2018).

Estas capacidades de resistencia, de poder de posicionar sus conocimientos, de mantener su autonomía están en las raíces de la organización. Para una funcionaria del MAG, “la parte organizativa si juega un rol muy fundamental, les da más “valía” a las organizaciones, no así como asociación pero sí como organización de segundo o tercer grado que generan procesos fuertes en territorio” (Funcionaria MAG, Ibarra, 4 de enero de 2018).

Discusión y conclusión

Los casos presentados en este artículo sirven para ilustrar ¿cómo se negocian los conocimientos en los procesos de gobernanza territorial y de alianzas público-comunitarias? y ¿qué implicaciones tienen los procesos de coproducción de conocimientos en cuanto a las características de las organizaciones campesinas y comunitarias? En el marco teórico presentamos un cruce entre la ecología política y un enfoque de desarrollo territorial que pretende mirar a las innovaciones sociales de los territorios. Los dos casos presentados permiten evidenciar las relaciones de poder y los intereses detrás de los proyectos de desarrollo local y regional y de las políticas que dan lugar a procesos desiguales de coproducción de conocimientos entre las organizaciones campesinas y comunitarias y el Estado, y también entre los propios líderes y las comunidades que buscan representar.

Los dos casos revelan procesos e implicaciones diferenciadas en la provincia de Imbabura. El caso del proyecto regional de acceso al agua potable Pesillo-Imbabura muestra como los conocimientos de las organizaciones comunitarias que forman parte de un proyecto regional sucumben ante los saberes técnicos de los municipios y del Estado. Eso estría relacionado principalmente con el acaparamiento de poder durante años por la directiva de la junta regional de agua Pesillo-Imbabura y con la pérdida de conexión con las bases comunitarias que la conforman. Para revertir esa desigualdad de poder, las juntas de agua organizadas a nivel de la provincia han demandado un modelo de gestión más participativo y horizontal bajo el enfoque de justicia social. Además, está en marcha un proceso de autocrítica hacia los propios líderes comunitarios que acapararon durante varios años el poder, limitando su socialización a nivel local.

En contraste, en el caso de las alianzas que buscan construirse para fomentar los CIALCOS, el MAG, como institución estatal, que busca incidencia en temas de las ferias de agricultura familiar, encuentra mayor resistencia y ejerce menor incidencia en un modelo de gestión local de una organización campesina que tiene una trayectoria organizativa local fuerte. Los niveles de autonomía alcanzados por el CCM-UNORCAC le permiten una negociación más equitativa con instituciones del Estado y, por lo tanto, tiene mayor posibilidad de ubicar sus lógicas y sus propias formas-de-hacer que les han permitido sostener una feria de manera autónoma que es importante para el desarrollo local de la ciudad de Cotacachi.

El análisis revela hasta qué punto los actores comunitarios aceptan negociar su autonomía y el ideal inicial de movimiento social para obtener beneficios de acceso al agua o recursos para la conservación y el desarrollo local. Varios actores comunitarios se conforman entonces con los marcos regulatorios del Estado, la formalización de sus juntas, o los estándares de eficiencia en el manejo del agua y la tierra impuestos desde afuera, lo que hace eco a la idea de “gobierno a través de comunidades convenientes” (Boelens et al. 2015). Pero también las resistencias son posibles, cuando sus procesos han sido valorados y posicionados en el tiempo, como en el caso del CCM-UNORCAC cuyo mérito fue resaltado en un trabajo de campo pionero de Robert Rhoades (2006) respecto a las prácticas de cultivo que preservaban la agrobiodiversidad en Cotacachi. El comité de mujeres, desde sus propias iniciativas y trabajo conjunto ha ido ganado confianza para mantener sus propias formas de comercializar y la insistencia en lo colectivo sobre lo privado.

En ambos casos, es importante también destacar la existencia de relaciones de poder detrás de los procesos de coproducción de conocimientos. La tendencia de los proyectos regionales de favorecer conocimientos técnicos afecta los modos de participación e inclusión efectiva de las organizaciones campesinas y comunitarias en los procesos de decisión y gobernanza de esos proyectos. Esa observación hace referencia al trabajo de Goodwin (2019) que mostró la necesidad de estudiar las raíces históricas de los procesos de coproducción, que muchas veces se vinculan con estructuras capitalistas e implican una pérdida de autonomía para las organizaciones de base. La coproducción de conocimientos va de la mano con la emergencia de contrapropuestas que buscan repolitizar los proyectos de desarrollo comunitario. Esas alternativas territoriales cuestionan la capacidad real de los proyectos de desarrollo propuestos por las autoridades públicas y los cooperantes internacionales de revertir la historia de injusticia hídrica y las presiones generadas por el extractivismo. La propuesta de crear una reciprocidad del agua en el territorio del pueblo Kayambi revela, por ejemplo, otros conocimientos sobre el manejo comunitario del agua, vinculados a una identidad intercultural y prácticas ancestrales sobre el agua.

Cuando las organizaciones campesinas y comunitarias entran en procesos de gobernanza territorial, se produce un desbalance en el ejercicio del poder entre los actores que se evidencia generalmente a favor de las autoridades del Estado. Paradójicamente, cuanto mayor es el número de organizaciones que negocian con el Estado, que sucede generalmente en proyectos de alcance regional, los intereses particulares dificultan los procesos, y los conocimientos locales ocupan una posición periférica o son ignorados. En cambio, una organización fuerte a nivel local puede ofrecer cierto nivel de resistencia y posicionar sus demandas cuando negocia uno-a-uno con las entidades públicas.

Finalmente, es posible pensar en la sostenibilidad de los territorios si se logra un mayor protagonismo de las organizaciones campesinas y comunitarias en alianzas con distintos actores. El ideal modernizador, de conseguir el desarrollo territorial desde nociones técnicas de modernización, eficiencia y profesionalización, se enfrenta con resistencias y adaptaciones desde las propias organizaciones. Una negociación más horizontal depende de las raíces históricas de coproducción de conocimientos, de acuerdo con los actores con quienes se vinculan e implica que los territorios engranen o detengan sus procesos endógenos de bienestar.

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Notas